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保障公众环境知情权需加大信息公开力度


●文/刘佳奇

  环境信息公开被誉为继命令与控制监管、基于市场的环境监管之后的环境监管第三次浪潮,其对于环境保护的重要性不言而喻。政府环境信息公开是环境信息公开的重中之重,国务院、环保部通过出台《政府信息公开条例》、 《环境信息公开办法(试行)》使政府环境信息公开走上法制化的道路。然而,随着环境问题逐渐引发社会广泛关注,公众对环境信息的需求加大,环境信息公开路径亟待完善。政府环境信息公开完善之现状

  政府环境信息公开是指政府作为环境信息的持有者,将其所掌握的并应予以公开的环境信息通过某种方式让社会公众知晓。政府环境信息公开是社会公众参与环境保护的前提,是社会公众环境知情权的重要保证。

  近年来,在政府的推动下,环境信息公开取得了一定进展,然而,随着公众对环境问题关注的日渐提升,对环境信息的诉求逐渐提高,政府环境信息公开与满足公众需求还存在一定差距。政府环境信息公开不力的症结依然存在,由此引发关于政府环境信息公开如何完善的讨论也一直方兴未艾。目前关于完善政府环境信息公开的研究成果、完善建议集中在以下几个方面。

  一是相关立法体系性不强,立法层级不高,与《保密法》等关系没有理顺,因此建议提升环境信息公开立法的层级。二是对政府信息公开不力的责任追究不健全,因此建议进一步完善政府问责机制。三是与国外相比,我国尚未明确“不公开例外”法律原则,因此建议在立法中明确“不公开例外”原则等。四是认为目前政府环境信息公开的规定偏重于对依职权公开的制度设计,对于依公众申请环境信息公开的规定相对薄弱,因此要完善对依申请公开的制度设计。环境信息公开尚不完善的原因分析

  “内因”——政府自身的角色

  首先,政府自恃环境信息的“所有者”。鉴于自身在收集、整理、加工环境信息的过程中确实消耗了相当的行政成本,使得政府自然产生一种“权利意识”:自己投入了大量的人力、物力、财力去收集、整理、加工环境信息,自然是信息的“所有者”,拥有信息的“所有权”。这种意识导致政府当然地认为环境信息为自己所有,是否允许公众获得信息以及获得信息的程度、方式等完全应由政府决定。其次,政府是政府环境信息公开责任的承担者。仅以《政府信息公开条例》规定为例:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”,“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。”何谓危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息,何谓国家秘密、商业秘密和个人隐私,在法律上都没有明确具体的规定。然而一旦出了问题,却要追究政府相应的责任,由此导致政府产生责任意识。由上,环境信息“所有者”带来的权利意识、环境信息公开责任承担者带来的责任意识,共同构成了政府环境信息公开不力的“内因”——主观上的不愿公开。

  外因——外部制度环境

  以往研究成果对于原因的分析实际上主要集中于对“外因”的分析,如立法层级较低、与保密法之间关系不顺、责任追究制度不健全、完善依申请公开等。在政府主观不愿公开环境信息的“内因”基础上,外部制度环境又不能对政府主观上不愿公开进行有效的外部约束和纠正,进一步加剧了政府环境信息公开不力。

  通过对政府环境信息公开不力的原因进行类型化分析发现,既有研究成果关于政府环境信息公开完善的建议只注重应对“外因”问题,把问题的解决寄希望于外部制度环境的改善上。外部制度环境改善对于制度完善确有意义,但政府自身的原因才是公开不力的根源,仅针对“外因”而没有看到“内因”,不可能从根本上解决问题。不解决政府自身不愿公开的问题,外部制度环境无论如何完备也只能起到影响、督促、刺激等辅助作用。要彻底解决问题,必须深入制度性根源,从解决政府自身的问题人手。

  完善政府环境信息公开的思考

  明确法律原则

  一是公众知情原则。 《奥斯胡公约》要求“公共当局为公众利益掌握着环境信息”。故规定:“每个缔约方应力求确保各级官员和部门在环境问题上协助和指导公众设法获取信息促进参与决策和诉诸法律”。德国《环境信息法》(1994)规定:“制定本法之目的是为确保自由获取并传播由主管部门掌握的环境信息,规定获取环境信息的先决条件。”奥地利《环境信息法》(1993)规定:“本法的目的是使公众知道在环境方面特别是有权被安排自由地获得行政机关支配的环境数据,以及要求行政机关公开地公布环境数据的权利。”由此可见,政府掌握环境信息的目的是确保公民自由获得信息,保障公民的环境知情权;政府是对其收集、整理、加工获得的环境信息的“掌握者”而非“所有者”。借鉴国际条约、国外立法,结合《关于深化政务公开加强政务服务的意见》的新要求,建议我国政府环境信息公开制度应当确立的首要原则是公众知情原则,即政府环境信息公开不仅要求政府在形式上“公开”有关环境信息,更重要的是“公开”的环境信息必须要被公众所了解。公开本身是手段和出发点,而公众了解、知情才是公开的目的和归宿。该原则的确立可以从根本上解决政府环境信息公开不利的“内因”问题——改变了政府自恃环境信息“所有者”而不愿公开信息的固有观念,使政府的角色回归本位。

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