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审批的边界


□ 丁元竹国家行政学院决策咨询部副主任

  2013年5月13日,李克强总理在国务院召开的全国电视电话会议上强调,要加快行政审批制度改革,把该放的权力放掉,把该管的事务管好,激发市场主体和社会主体的创造活力,增强经济社会发展内生动力,并承诺,在本届政府任期内国务院部门实施的行政审批事项要减少三分之一以上。会议彰显了党中央、国务院加快推动改革的决心和信心。

  千里之行,始于足下。审批放权,是一项复杂和艰巨的政府改革,需要在理论上大胆探索,在思路上改革创新,在设计上精心细致,在实践上求真务实。需要进一步明确,哪些权力需要下放、压缩和转移?哪些需要根据实际情况完善和增加。这就涉及审批放权的边界界定问题。

  国家在2004年对项目核准做出过明确规定,要求凡是涉及国家经济安全、重要资源、主要河流、污染严重和能源消耗大、涉及国家重点建设项目的投资必须由国家核准。十年过去了,现在需要根据新形势、新情况,进一步明确审批放权的边界。

  需要注意的是,在当前利益格局还在调整中、新的利益格局协调机制还没有建立起来的情况下,要防止一些部门和地方以“凡是市场能办的交给市场,凡是社会能办的交给社会,凡是地方政府能办的交给地方政府”为借口,把一些不该下放的下放了,把一些需要下放的却留下了,使现有的利益格局进一步固化。

  根据国务院机构改革和职能转变的构想,行政审批权下放、压缩和转移到的主要是市场、社会和地方政府,这就要求厘清政府与市场、政府与社会、中央政府和地方政府的边界,对经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的具体形式、主要内容、服务对象细心研究,精心分类,制定出符合现阶段中国国情的规则和标准,找准审批改革的切入点。

  审批放权的原则

  (一)从国情和阶段性特点出发

  由于各个国家的历史、文化、经济、社会和体制背景不一样,政府与市场、政府与社会、中央与地方政府关系组合方式也不尽相同,因此,在世界范围内出现并存在着自由市场体制、国家市场体制和社会市场体制等不同的经济模式。由于一个国家走向市场化的阶段不同,市场化程度不同,政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府关系的表现方式也不一样。中国要在坚持社会主义市场经济改革方向的前提下,深入研究现阶段中国发展的历史、社会、文化和阶段性特征,探索符合中国国情的政府与市场、社会以及中央政府与地方政府的边界。

  以这次取消“非营利性科研机构认定”和“国家级示范生产力促进中心仍定”为例,改革后,这些过去依靠政府审批获得地位、信誉和资源的机构,今后要完全依靠自己的研究能力、工作水平和社会影响求生存、求发展、求壮大,与目前处于改革前夜的国有科研机构开展竞争。为此,自然需要加速国有科研机构改革,否则,竞争环境不公平,何以谈发展?

  (二)坚持有理论指导的实践

  改革进展到这一步,理论储备必不可少。回顾上世纪90年代社会领域的产业化问题及其带来的后果,如老百姓看病难、看病贵、上学难、上学贵,究其原因,理论准备不足是原因之一。当时的理论界对政府性质、公共服务特点以及教育和医疗的基本公共服务定位功能等重大问题缺乏深刻认识和研究,对于世界范围内的相关理论也缺乏了解。

  过去一个多世纪中,主要国家分别对自己的政府职能、基本公共服务体系实施了改革和创新,形成了各种各样的基本公共服务供给模式,这种创新目前依然在探索中,有些研究已经非常深入。可以说,从现代社会发展趋势看,在公共服务领域,政府越来越多地扮演制度的安排者角色。例如,当政府决定提供一种公共物品或服务时,必须考虑是否节约成本,是否专业化,是否公平公正,是否使服务对象满意,由此决定是由政府工作人员提供还是通过订立合同由其他的生产者来提供。这样,在涉及基本公共服务供给问题上,发展改革、卫生、教育、社会保障和劳动就业、民政、残联、文化等部门将越来越扮演制度的安排者角色。

  但是,必须认识到,目前指导公共领域改革的理论多是借鉴西方新公共管理和新公共服务的研究和实践成果,如何找到适合中国国情和当前中国发展阶段特点的市场理论和政府管理理论,需要中国的理论工作者深入实践、潜心研究、勇于创新,为改革夯实理论基础。

  (三)重在操作和技术上创新

  从理论上探索政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府的关系固然重要。但更重要的是,要在具体内容和形式上分清楚政府应做的事情以及具体操作方式。对于市场和社会以及中央政府和地方政府也是如此。值得注意的是,最近20年来,西方国家为了提高政府绩效,以最小的财政投入形成最大的社会产出,在社会领域探索社会企业、社会经营等把市场手段引入社会领域的创新,这些正在使市场与社会、政府与市场的边界变得越来越模糊,惟一能够区分的就是,目标是社会性的,手段是市场性的。这些创新,需要政府制定新的管理框架和新的标准。目前,北京、上海、广东正在开展此类示范或试点。

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