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混合与过渡:澳门选举制度的变革及特征分析


摘 要:澳门的选举制度始于1976年《澳门组织章程》,至今已有30余年的历史。自确立以来,选举制度虽时有修订或重订,但核心内容未有重大变动;历次修订,包括回归后的重订,均遵循了渐进与衔接原则,属于非强制性制度变迁。澳门选举制度,在内容特征上,表现出混合型与过渡性色彩。混合性主要地体现在制度容纳了多元代表制及与其相对应的多元议席结构、选民结构与选举方式,而过渡性则表现在制度起源于澳葡时期,包括选举原则、计票公式等均非产自本土,所以,始终面临着如何适应本地需求进行改革与完善问题。
  关键词:选举制度; 制度变迁; 混合结构;过渡性
  
  如果简单地视选举为政治性公共职位提供某种合法性方式,那么,在澳门,选举行为与选举活动完全可以追溯到开埠不久居澳葡人社区内成立的自治机构——议事会。然而,古代的选举活动未能自然地演进为现代意义的选举制度,澳门具有现代意义的选举制度始自1976年的《澳门组织章程》。
  
  一、起步与调整:回归前的选举制度(1976-1999)
  
  由1976年《澳门组织章程》及随后颁布的选举法(第四/七六/M号法令-第一三号政府公报副刊,一九七六年三月三十一日)构成了澳门现代选举制度的初始形态,由此而形成的制度化选举活动成为澳门现代选举政治生活的开端。初期选举制度的主要内容如下:
  1.不完全开放的混合选举结构。立法会议席被设定为结构制,即包括选举议席与委任议席两类,而选举议席又区分为直接选举与间接选举。直接选举属于开放式选举,即直接和普遍的选举;间接选举则以利益界别为基础,是由界别内法人选民(社团或组织)参与的半封闭式选举。
  2.不平等选举权与双重选民构成。适应直选与间选的需要,选民分为自然人选民与社团(机构)选民,前者参加直选,后者参加间选。在自然人选民资格上,不同国籍的澳门居民未能做到平等对待,在居澳年限上,对非葡籍的华籍与外籍居民附加了不公平的限制性或歧视性规定,华人居民必须居住澳门超过5年,外籍人士须居住澳门超过7年,方具选举权与被选举权,而葡籍人士则无此限制。
  3.欧陆化的选举规则与计票公式。在选举规则(electoral formulas)上,沿用了葡萄牙及欧洲大陆许多国家普遍采用的比例代表制(proportional representation systems,PR)。比例代表制强调比例代表性,即各政治力量(尤指政党)所得议席比例应尽量符合其所获选票占总选票的比例。在计票公式上,采用的是汉狄(D•Hondt)比例法(注:有关该计票方法可参见[英]戴维•米勒、韦农•波格丹诺编《布莱克维尔政治学百科全书》,中国政法大学出版社1992年版,第198-199页。)。该计票法规定,每组参选名单的第一位候选人获得全部选票,第二位候选人获得全部选票的1/2,第三位候选人获得全部选票的1/3,第四位候选人得全部选票的1/4,其它候选人顺位类推。
  4.全澳独一复数(多议席)选区(multimember districts)制。与比例代表制相匹配,全澳门未划分成几个选区,而是实行独一的大选举区,在一个大选区内产生所有直选议席(6席),而不是一个议席,而投票活动则分堂区进行。
  由上可知,1976年《澳门组织章程》与选举法律奠定的初始选举制度,从积极意义看,无疑是在原本封闭政治的围墙上开凿了一道缺口,由此启动了澳门政治生活民主化的进程,但是,应当看到,新引入的选举制度即使超越了以往点缀式民主而进入到半开放的结构式民主,可仍然属于有限开放的非完全竞争的混合型选举制度。
  按照制度变迁的路径依赖(path dependence)理论(注:Douglass C.North,Institutions,Institutional Change and Economic Performance,New York:Cambrige University Press,1990,pp.92-104.),初始制度选择对于未来发展具有决定性意义,因为制度惯性会形成一种自我强化机制,令制度变迁沿着既定的方向与轨道前行,很难摆脱对原初路径的依赖。自1976年《澳门组织章程》及选举法规范的选举制度确立并付诸实践后,尽管历经修订,但都属于局部的技术性调整,未出现大幅度修改或民主化革新。1976年后选举制度的局部性修改与调整主要包括下列几个方面:
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