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论湿地保护立法的目标定位与制度选择


  湿地保护法应坚持保存和维护湿地之自然状态的目标定位,遵循保留原则和合理使用原则,与其他环境法律相协调,通过政府管理机制、生态补偿机制和有偿使用机制实现其目标,并通过明确湿地保护的政府责任、管理者责任、破坏者责任和使用者责任来保障湿地保护法律机制的运行。

  文/刘长兴

  湿地是地球上重要的生态系统,具有相对的独立性。在我国现行环境立法体例下,应当开展与相关资源立法相并列的湿地保护专门立法,以明晰的湿地概念、明确的湿地保护范围与保护对象为核心完成湿地保护法律机制的设计。

  湿地保护立法的目标定位

  保护湿地当然是湿地保护立法的基本目标,为实现基本目标,首先需要超越争议、将湿地保护立法的目标明晰化。

  环境保护致力于对自然环境的保存和维护,在直接意义上是协调人与自然的关系、保护和改善环境,进而改善生活环境、保护人群健康。湿地作为地球上最重要的生态系统之一,是自然环境的重要构成部分,对其保护首先具有保护环境进而改善人类生活环境的意义,此即对其生态价值的保护。同时,湿地在经济资源供给的意义上具有经济价值,对其保护在一定程度上也具有保障经济发展的意义,例如通过适当的保护可以保障湿地可再生资源的持续开发利用。但是,至少在短期内湿地的生态价值和经济价值之间存在明显的冲突,保存湿地生态系统的完整性、维护其生态价值直接否定对湿地的开发利用特别是对土地的占用。湿地保护立法的目标选择应当选择一元论的立场,明确生态价值保护为其立法目的,理由在于:

  其一,目前开展湿地保护的背景是湿地生态已经受到极大破坏。由于大规模的经济开发和气候状况的变化,我国的湿地已经因人为侵占、破坏或者自然退化等因素大量消失,很多类型的湿地在近半个多世纪里已经消失大半,迫于经济发展的压力仍在被继续占用和破坏,这一趋势还未看到逆转的迹象。在这样的背景下,保护湿地的生态价值才是湿地保护的首要任务或者唯一任务,需要对抗的是经济性的开发利用,而不能将保障经济发展作为湿地保护立法本身的目标。当然,在实现湿地生态价值保护的过程中,可同时实现对湿地可再生资源的保护进而有助于持续性的开发利用,但这不应作为湿地保护的独立目标,否则将难以避免经济目标喧宾夺主、侵蚀甚至替代生态目标成为实践中开发利用湿地的借口。

  其二,保障经济发展应当是经济立法的目标,湿地保护立法专注于生态保护的目标才能与经济立法形成制约关系,从总体达到经济发展目标与生态保护目标的平衡。在整个法律体系中,包括湿地保护立法在内的环境立法只是一个组成部分,大量的经济立法直接以促进经济发展为目标,各领域立法之间应当在分工的基础上相互配合和制约,共同实现社会总体目标。因此,湿地保护立法从其“专业”立场出发也应当坚持以生态保护为基本目标,而不是越俎代庖在生态保护与经济发展之间寻求平衡。

  湿地保护法的基本原则

  湿地保护立法在明确目标定位的基础上设计具体制度应首先明确基本原则。作为环境制度一个组成部分,湿地保护法基本上应遵循环境法的基本原则,如预防为主原则、公众参与原则等,特别应当强调对湿地资源的保留和合理使用,并明确为基本原则。

  保留原则

  对环境最大限度地保护就是保留环境的自然状态。要保存湿地的生态价值,最好的方法是保留湿地的自然状态。特别是在湿地已经被大规模占用、破坏的形势下,湿地保护的首要原则应当是保留,即尽可能保留现存湿地的自然状态。具体来说,一方面要尽量扩大湿地保护范围,将更多的湿地划入湿地保护范围进行严格保护,从而在开发利用的背景下保留尽量多的湿地区域;另一方面要尽量减少对湿地资源的干扰,保护湿地生态系统的完整性,保留尽量多的湿地资源特别是生物多样性资源。

  保留原则是环境法上预防原则的具体化,通过保留湿地于开发利用之外,可以防范环境风险,同时可以预防环境损害,要在湿地的政府管理职责、湿地范围划定、湿地资源利用等制度中体现和贯彻。

  合理使用原则

  对湿地保护并不能完全排除对湿地的使用, 《湿地公约》也明确规定应在保护湿地同时“尽可能地合理使用”湿地,当然应该强调的并不是“使用”本身,而是“合理”使用。

  首先,对湿地的使用建立在保护的前提下,这是所谓合理的基本要求。湿地保护从本质上排斥对湿地的开发利用,但使用不可避免,合理使用要求在不损害保护目标的前提下使用。

  其次,对湿地使用之合理性的判断应当以技术合理性为基础,以程序合理性为保障。在特定技术条件下评价使用行为的后果,并以程序保证技术结论的采纳,从而实现合理使用。

  贯彻合理使用原则需要科学配置湿地管理职权、明确特定湿地的保护目标、严格实行环境影响评价、落实管理者和使用者的责任,这都需要通过具体的湿地保护法律规则来实现。湿地保护的法律机制

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