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十问新一轮电力改革


□ Rick Western David Moskovitz 杨富强

电改牵涉面广、影响大,要采用渐进方式

特约作者 Rick Western David Moskovitz 杨富强

进一步推动和深化改革,完善社会主义市场经济体制,实现中长期的发展目标,是中共十八大提出的重点任务之一。近十年间,与其他部门相比较,中国能源部门的改革显得停滞和落后。电力行业是能源部门的重要领域,电力改革能够积极带动整个能源部门更深层次的变化。中国改革开放前30年,几次重大的电力市场化改革产生了深刻的影响,也遗留下不少缺陷和问题。中国能源部门面临着气候变化、环境保护、资源节约和能源供应安全的重大挑战,电力部门如何清理遗留的问题和应对未来的挑战,是新一轮改革的主要内容。

一问,改革开放30多年来,中国电力改革进展如何?取得什么成效?

中国改革开放前期的1980年-1995年期间,生产力迸发性地高速增长,能源和电力供应极其短缺。这一期间电力改革主要针对如何打破电力部门独家办电和依靠国家投资的局面,使发电建设能够跟上经济迅速发展的步伐。这次投资多样化、多方办电和多种电价改革的浪潮,调动了各方投资者的积极性,激励了国内外、中央、地方和企业办电的愿求,通过不同的电价给予合理的回报,电厂建设突飞猛进。与此同时,增加了不少小型煤电厂。

1995年-1998年期间,孕育了政府电力管理体制改革的动力。这一轮改革主要是以电力部门政企分开为核心,电力部门管理体制发生了根本性的变化,撤销了电力部。电力部在以往的部门管理机构调整中,几经撤销、合并和恢复,都没有走出政企分开的路子。这一次改革,使电力行业市场发展机能由国家行政部门管理的做法一去不复返了。

1998年-2002年,电力改革遵循“厂网分开、竞价上网,打破垄断、引入竞争”的指导方针,厂网分开比较彻底。由于2002年底新一轮电力短缺的冲击,电力改革陷入停顿。根据政监分离的原则,2003年成立了国家电力监管委员会。这一轮电力改革产生了巨大的效果,使中国的电力供应彻底摆脱了长期不足的局面。发电端的竞争,提供了比较充足的电力供应。中国的电力行业成长和壮大了,即使在今后发生电力短缺的状况,也能够在较短时间内加以克服,一改中国长期以来缺电的局面。

通过市场化改革,现在电力年度总投资比2002年增加3.2倍以上,电力增长速度为世界平均水平的20倍,中国建立了装机容量世界第二和发电量世界第一的强大电力产业。

二问,为何要进一步深化电力部门改革?现在是继续改革的好时机吗?改革的动力是什么?

2011年,中国用电量已经超过美国,位居世界第一位。中国装机容量达到10.5亿千瓦,但总装机容量的70%和总发电量的82.5%是煤电。

煤炭消费对土地资源、水资源和空气都造成很大的破坏和污染,严重威胁公众身体健康。据有关机构报告,煤炭造成的经济损失约占年GDP的7.1%以上。中国是世界碳排放的第一大国,2011年排放约71亿吨二氧化碳。估计到2020年二氧化碳排放是目前的1.4-1.6倍,中国面对着极其严峻的气候变化挑战。发电用煤炭(含供热)占全国煤炭消费总量的近53.7%。与国外发达国家的能源效率相比,中国电力部门在发电效率、输配电损失,尤其在电力终端利用效率上,都有很大差距。在应对气候变化、环境保护和资源节约方面,电力部门都是关键领域。

有人认为前一轮改革目标尚未完成,应继续贯彻2002国务院“五号文件”的内容。在2002年的电力改革中,遗留了许多问题。如何进一步推动“竞价上网”,如何正确理解“打破垄断、引入竞争;输配分离,配电和零售竞争”,都还没有形成共识。俗话说,“是药三分毒”,需要重新审视前几轮的电力改革,找出在前30年电力市场化改革中所遗留的缺陷,例如,环境问题和可持续发展问题。

时过境迁,我们需要调整和规划新一轮电力改革的目标、指导方针、战略设计和具体内容,而不是简单地承接前一轮电力改革的内容。

现在出现新一轮电改的重要契机。目前经济增长减缓和经济转型,电力需求供应基本平衡,应该抓紧时间讨论和规划电力改革的目标和战略。在电力需求旺盛和供应不足时,改革会很难推进,因为注意力都转移到如何保障电力稳定供应上。现在是国家经济和各个经济部门转型期,需要进行结构调整和增长方式的转变。要充分利用有利局面,在政府主导下,推动电力部门新一轮改革。

前几轮的电改中,问题集中,目标明确,各方容易形成共识,能够充分调动广大利益相关者积极参与电力改革。相比之下,在提高能效、保护环境和应对气候变化等重大公共利益方面,各利益相关方的看法有分歧,利益相抵触,关心程度低,动力不足。新一轮改革急需政府主导,应充实和发挥电监会的职能,引导企业向低碳绿色的可持续方向发展。

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