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国家权力扩张下的民族地方政治秩序建构


□ 卢 梅

  鸦片战争以后,中央王朝逐渐意识到对民族地方社会的控制能力对于国家安全具有重要意义,因此摒弃了以“羁縻怀柔”为基本原则的传统治边政策,代之以寻求边疆与内地政治体制一体化。从传统中寻求到的制度性变革被视为国家扩张权力的有效途径,改土归流这一传统的改革措施,在新的时代背景下被赋予了中国现代化转型的全新意义。对康区的改流规划,经历了仿金川五屯改制、增设厅道、仿宁夏青海之例采用军府制、新建行省等不同方案的讨论和尝试,最终结果选择了“设立军府制的川滇边务大臣衙门”。康区的改土归流,是中国近代社会中国家对民族地方事务从有限干预到全面干预的转变过程。中国政治传统中的多元权力中心和自治因素,在清末的现代化运动中逐渐弱化和消失。
  关键词:康区改土归流 国家权力 政治制度
  作者卢梅,女,中国社会科学院民族学与人类学研究所民族历史研究室助理研究员。地址:北京市中关村南大街27号,邮编100081。
  
  近代国家通过权力扩张来实现各种政治诉求。而实现这种权力扩张,其最直接的路径之一,就是制度性建设。一方面通过政策性调整,另一方面通过制度性变革,近代国家将权力逐步渗入基层社会,“这是从政权分封的封建时代向近代中央集权国家发展过程中的一个重要环节”。
  鸦片战争以后,清政府在解决边疆问题的政治实践中,已经必须面对基于西方国家主权观念所形成的新型国家观和国际关系。中国历史上依靠朝贡体系所维系的天下国家,以及权力、义务边界模糊不清的“藩部”、“属国”概念,凸现出中国传统治边政策在新时代背景下的制度性不足。清政府在重新调整边疆政策的过程中,逐步摒弃了已经沿用上千年的“羁縻怀柔”原则,代之以寻求边疆与内地政治体制的一体化。
  清政府对康区传统政治制度的解构和建构过程,是清末新政的一部分,也是中国近代社会中国家对民族地方事务从有限干预到全面干预的转变过程。在具体的改制方案和制度框架选择上,最初只是为了应对特殊的、临时性的危机或问题,“杜英人窥藏之路”。这种应急性、地方性策略,将边疆经略中“设行省”、“改郡县”的传统经世脉络付诸建设现代民族国家才要求的相对单一的政治构架,契合了当时现代化的大潮流,最终上升为国家治理边疆的宏观政策。
  国家重构康区政治秩序的新规划在基本制度框架选择上调用了传统的政治资源,曾经历了仿金川五屯改制、增设厅道、仿宁夏青海之例采用军府制、新建行省等不同方案的讨论和尝试,最终结果选择了“设立军府制的川滇边务大臣衙门”,但是“改设行省”始终是这场变革中最强烈的呼声。本文尝试从清末康区改流中对不同改制方案的探索,以及对传统政治资源的摒弃与再利用,分析国家如何通过制度建构的方式,逐步将权力向民族地方的基层社会扩张伸延,使康区传统社会中的政治格局逐步被瓦解,并依照现代国家的模式重构。
  
  一、二元架构:权力分配的历史传统
  
  政治制度大致包括三个方面的内容:一是组织结构;二是正式制度安排;三是非正式规范和惯例。历史上的土司制度既包括具有法律地位的制度设计,也包括对边疆民族地方政治传统和非法律规范的接纳和认可。作为中央政府在边疆民族地方事务管理上的一种制度设计,土司制度的建立是国家权力让渡的结果。在这一制度框架中,中央政府将一部分应属地方官僚掌控的行政权力,划分给少数民族地方的政治领袖,使他们以政府官员和民族领袖的双重政治身份,效忠于朝廷,维护和控制治下基层社会的正常运行。土司和土司制度在大一统国家中的存在,表明了中国传统国家形态和组织结构的复杂性,也体现出中央政府针对不同民族区域特性在施政方针中所表现出来的多样性和灵活性。这一制度设计,使国家以管官不管民的形式,通过控制民族地方的政治精英,将民族地方的本土性政治资源,成功地转化为国家对民族地方的权威控制。
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