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如何应对中国环境纠纷


□ 杨朝霞 黄婧

  近年来,伴随我国经济的高速发展,环境污染和生态破坏日趋严重,由此产生的环境纠纷也与日增多。分析我国环境纠纷的内部结构、分布特征和发展态势,探讨健全完善预防和解决环境纠纷的环保政策和法律制度,有利于推进社会和谐发展及生态文明建设。

  文 杨朝霞 黄婧

  环境纠纷的现状 环境纠纷的变化态势

  《中国环境年鉴》数据显示,从20世纪80年代到90年代中后期,我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右,自1998年以后,环境纠纷呈现上升趋势,短短6年多的时间里增加约4倍。21世纪以来,环境纠纷更是迅猛增加,2003年达到了近53万件,2008年更突破了70万件。

  根据原国家环境保护总局每年发布的《全国环境统计公报》,从20世纪80年代中期到1997年期间,中国的环境纠纷一直稳定在每年约10万~12万件,并未随着环境问题的加剧而大幅增加。1996年以后,中国大陆环境纠纷的数量明显上升,近年来上升的幅度越来越大,年均增幅几乎达到了20%。2004年以后,环境纠纷增长速度稍有下降(各年环境纠纷的具体情况见表1)。

  如何应对中国环境纠纷图片1

  环境纠纷的类型分布

  从环境纠纷发生类型的分布来看,1995年以后,环境噪声污染纠纷_直稳居最高,其次是大气污染纠纷,占35.2%,这两种纠纷占了全部环境纠纷总数的81%。2001年的噪声纠纷也达到40%,大气污染纠纷稍次,占39.3%,这两种污染纠纷也古到了全部污染纠纷总数的79.3%。2008年,噪声纠纷所占的比例有所下降,只占40%,微弱于大气污染造成的环境纠纷(40.7%),但二者的总和仍超出环境纠纷总量的80%。其中2005年的环境纠纷类型分布最具代表性。

  2005年,噪声纠纷所占的比重最大,达到了41%,其次是大气污染纠纷,比重为39%。除了噪声纠纷外,大气污染的投诉也比较多。然而,环境纠纷和环境问题之间虽然有很强的联系,但并无必然的相关性,绝不能仅基于不同类型环境纠纷产生的数量比重来推断不同类型环境问题的严重等级。因为,当前我国最为严重的环境问题是水体重金属污染问题和PM2.5大气污染等环境问题,而非噪声污染问题。

  环境纠纷的地域分布

  我国环境纠纷的东西分布很不均衡。例如,在2005年发生的68万多件环境纠纷中,东部的浙江有55254件、江苏63178件、福建28223件;西部的宁夏为5275件、新疆6215件、青海902件,西藏则只有572件。可见,整个沿海地区基本上都是环境纠纷的高发地区。究其原因,一是因为沿海地区均是经济比较发达的地方,开发强度高,客观上对环境的污染影响也大,较容易引起环境纠纷;二是沿海地区生活水平较高,群众环境保护的理念和环境维权的意识也相对较强,当受到和内地同样程度的污染危害以后,往往更能主动地向有关部门投诉,要求解决问题,维护自身权益。

  环境纠纷的严重危害

  由于我国环境纠纷的高发性、多样性、复杂性、严重性,现实中经常发生因污染问题而引发大量群众“散步”、示威、游行甚至堵截、围厂、砸厂、群体性上访等危害社会秩序的不和谐现象。另外,上下游水污染和跨界污染的纠纷近年来也日益增多,甚至造成不同地区之间的群众械斗。据统计,各级环境保护部门每年处理的行政处罚案件年均几乎达到10万起:2003年全国法院受理一审涉及环境诉讼案件为25511件,其中涉及刑事审判案件为5563件,涉案人员9673人:环境民事案件1543件,诉讼标的额达6000余万元;环境行政审判案件17405件,支付赔偿金255万余元:2003年至2008年间,全国各级法院审结涉及资源、环境案件177792件,其中:环境刑事案件45340件,占同期审结刑事案件总数的1.09%;环境民事案件12278件,占同期审结民事案件总数的0.04%:环境行政案件120174件,占同期审结.行政案件总数的20.69%。可见,因环境污染和生态破坏所造成的环境纠纷已成为影响我国社会稳定和占据司法资源的重要因素。

  应对环境纠纷的策略

  改进和强化环境法治,预防和减少环境纠纷的产生

  “上医治未病之病,中医治将病之病,下医治已病之病。”对于环境纠纷,上上之策是完善和强化环境法治,从源头上预防和减少环境纠纷的现实发生。

  一是健全和完善环境立法,加强对环境权益的法律保护,预防和减少环境纠纷的产生。其一是确认环境权益,公平配置环境资源。环境要素通常具有多种功能,但不同功能之间往往存在一定的冲突和矛盾,这就要求立法将多种环境功能予以公平和合理分配。当前,环境的供给功能(如提供林木)早已在立法上得到了确认和保护(如林权),但环境的调节功能(如调节气候、涵养水源等)、支持功能(指生态系统生产和支撑其他服务功能的基础功能,如初级生产等)和文化功能(如景观审美等功能)尚未得到立法的高度重视和有力保护,这就使得这些环境功能所承载的利益因不能得到法律的有效保护而酿发环境纠纷。为此,亟需在立法上确认环境权,制定相关立法(如制定统一的“生态保育法”,专门的“湿地保护条例”等),加强对这些环境功能的保护。其二是准确界定利益边界,减少因利益边界模糊所引致的环境纠纷。即明晰法律主体的权利、权力、义务边界,增强立法的可操作性,从而预防和减少无谓的环境纠纷。其三是通过制定和修改立法,调整产业结构,优化土地利用空间布局,转变经济增长方式,从宏观战略上改进和加强环境保护工作,减少环境纠纷的产生。其四是健全和完善有关立法和制度,为环境权益的实现提供有力保障,减少环境纠纷的发生。当前,亟需制定“土壤污染防治法”,修订《大气污染防治法》,出台《循环经济促进法》的配套法规规章;及时制定和完善有关的环境标准和名录:建立战略环境影响评价制度,完善清洁生产审核制度,从而预防和减少因环境权益保护不力所导致的环境纠纷。其五是改进环境权益救济和责任制裁制度,从而预防和减少因环境权益救济不足和对违法者惩治不力所导致的环境纠纷。目前,亟需建立和完善生态补偿制度、环境损害赔偿制度等救济性制度;健全和完善环境法律责任制度,加强对环境违法者的惩治力度,增大其违法成本,杜绝“违法成本低、守法成本高”不良现象的发生。

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