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动态定性分段监管——欧盟煤灰污染监管立法与启示


  煤灰污染防治既要实现保护环境和人体健康的目的,又要鼓励煤灰的综合利用。欧盟煤灰污染监管采取动态定性、分段监管的模式,并加强了企业自我监管责任,对我国立法很有借鉴意义。

  ■文 汤洪源

  欧盟没有专门制定关于煤灰监管的立法,煤灰原则上作为非危险废物,适用环境立法中关于废物监管的一般法律制度。同时考虑到实践中煤灰再利用的技术和市场不断发展,废物监管法律制度不足以满足实际需要,在煤灰再利用阶段,将煤灰作为商业化学品,适用欧盟化学品监管制度。这种动态定性、分段监管的风险控制模式值得我国有关立法借鉴。

  煤灰如何定性

  欧盟立法原则上将煤灰定性为非危险废物。但根据新《废物框架指令》的规定,特定情形下可能属危险废物,而且在回收利用阶段,特定煤灰种类有可能被认定为“副产品”或者“终止废物”,不再适用废物监管的法律制度。这种情形下,欧盟化学品监管制度发挥了不可或缺的作用。

  被《欧盟废物目录》列为“非危险废物”

  根据《欧盟废物目录》,煤灰被列为非危险废物。该目录指出,将定期根据新知识特别是研究成果对名单加以审核修订,被列入废物名单的物品并不意味着在所有情况下都是废物,须同时符合相关《废物框架指令》对废物的定义。

  《废物框架指令》规定的不确定性

  现行有效的《废物框架指令》(2006/12/EC)对什么是废物作了简单定义,即“持有者抛弃或意图抛弃或按照要求抛弃的任何物质或物体”。即将于2010年12月12日正式实施的新《废物框架指令》(2008/98/EC)吸收相关判例成果,新增了“副产品”和“终止废物”等内容。从煤灰利用角度来说,正是这些新增加的内容,导致煤灰是否在法律上属于废物,纳入废物监管体系,具有更多的不确定性。

  煤灰有可能属于“副产品”和“终止废物” 根据新《废物框架指令》,对煤灰进行再利用时,有可能将其归类为“不属于废物的副产品”或“终止废物”,从而不再适用废物监管制度。新《废物框架指令》对何谓“副产品”解释为:物品因生产造成、但不是生产的主要目标。构成副产品要有四项必备条件,即:明确要进一步利用;除正常工业操作外不需要深加工;该物品是生产过程中不可缺少的部分:进一步利用是合法的,即满足为特定目的使用设定的所有相关产品、环保和健康条件;不会对环境或健康造成总体上的不利影响。而所谓“终止废物”指的是经过回收、再利用并符合特定标准的废物不再属于废物。它须同时符合三个条件,即:该物品为特定目的得到普遍使用;有市场或需求存在,或该物品满足为特定目的设定的技术要求、符合现行立法和标准;使用该物品不会对环境或健康造成总体的不利影响。

  煤灰可能属于“危险废物” 虽然《欧盟废物目录》将煤灰列为非危险废物,但是根据新《废物框架指令》规定,煤灰仍然有可能在某些情形下具有危险特性,作为危险废物监管。例如新《废物框架指令》附件三列举的15项危险特性的最后两项,一个是“生态毒性”,指对环境构成或可能构成立即或延迟的风险;另一个是废物经处置后能以任何方式产生具有上列任何特性的另一种物质,例如渗漏液。欧盟的这些立法内容,实际上采用了《巴塞尔公约》的术语和相关条款,贯彻了《巴塞尔公约》对危险废物定性和管理的意图。根据该公约附件一、三、八、九的规定,粉煤灰不属于危险废物,除非粉煤灰及其渗漏液含有的毒性物质达到一定浓度,产生了附件所列举的危险特性。从这些规定来看,煤灰原则上不属于危险废物,但是如果煤灰处理采用填埋等方式对生态环境产生不利影响,仍然有可能被列为危险废物来对待。

  欧盟废物监管法律制度

  《废物框架指令》主要制度

  首先,实施废物层级管理制度。新指令最大的一个变化,就是明确提出实施废物层级管理,要求各成员国应当根据“预防——准备重复使用——回收——其他再利用、特别是能源再利用——处置”这一层级优先顺序,采取废物处理措施。成员国适用废物层级管理时,应当考虑环境保护预警和可持续的一般原则,以及对环境、人身健康、经济以及社会的总体影响。其次,建立延伸制造者责任原则。为加强对废物的重复利用,预防、再利用和其他回收行为,成员国应采取措施,使专业从事开发、生产、加工、处理、销售或进口产品的自然人或法人,接受返回的产品以及产品使用后的剩余物,对废物进行后续管理,并承担相应活动的费用,公布产品可重复使用或可回收的信息。同时建立了废物处理许可和登记制度,并且要求成员国制定废物管理规划和计划,应考虑切断经济增长与废物产生对环境影响之间的联系。

  《废物填埋指令》主要制度

  《废物填埋指令》同时适用于危险废物和非危险废物填埋,建立了填埋分类、许可、接受、监控、关闭和善后等涉及废物填埋各个环节的监管制度。指令不仅对废物填埋提出了总体要求,还对废物接受、监控、善后等规定了具体标准。废物填埋总体要求提出,废物填埋应当受到全面监控和管理,防止或减少对环境和人身健康的潜在不利影响和风险。各类废物填埋都必须在以下七个方面满足相关要求:填埋选址、水和渗漏液控制、土壤和水的保护、气体控制、降低滋扰和危险、稳定性、防护屏障。

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