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多国自愿环境管制的效果启示


  自愿环境管制是对环境法律制度的有益补充,但在具体实施过程中效果参差不齐。完善各级监管体系和法律法规,加强整个社会的环境保护合力,是确保自愿环境管制有效性的重要因素。

  ■文/邓可祝

  自愿环境管制产生背景

  在环境法刚刚兴起时,对企业环境行为的管制主要是通过命令一控制模式,通过这一模式,可以迅速地改变企业的环境行为,起到保护环境的目的。但随着环境法的发展,命令—控制模式也产生了一些弊端,例如控制成本太高、容易引起相对人的抵制,效果不太明显。特别是由于环境法律只能针对特定的社会来制定,如果社会中的大部分企业达不到一定的水平,就不能制定过于严格的法律。“拘束性规制基准的设定方法有这样一个问题:因原则上违反行为是行政处罚、刑罚的对象,故只能设定企业能够遵守的基准。”这样,企业在法律规定的范围内进行的环境行为,即使对环境产生一定的危害,行政机关也不能对其进行制止或者处罚。而通过自愿环境管制,可以使企业以严于法律的标准来调整自身的环境行为,对环境可以起到良好的保护作用:而且自愿环境管制可以发挥企业的积极性,使其积极参与环境管制活动,从而对于管制机关的行为有较少的抵触情绪,也有利于保护环境和节约环境管制的成本。

  在不同国家的效果在发达国家

  发达国家自愿环境管制历史悠久,最早可追溯到上世纪60年代的日本。当时,日本环境污染严重,成为了“公害岛国”,引起人民的强烈不满。由于法律设定的环境标准较低,行政机关也不能对企业的行为进行禁止和制裁,但为了顺应人民的要求、保护本地环境,地方政府与本地企业进行谈判,要求其遵守比法律规定更严格的环境标准,这就是著名的日本“公害防止协定”。当然,发达国家实施自愿环境管制制度主要集中在上世纪90年代之后,因而,本文主要介绍的是90年代以后的自愿环境管制。

  美国是较早实施自愿环境管制的国家。早在1990年,美国就准备实施33/50计划,这一计划内容是指:以1988年为基准,参与这一项目的公司自愿减少17种有毒化学物质的排放,计划在1992年比1988年减少33%,1996年比1988年减少50%。1991年,美国联邦环保局向5000家公司发出了邀请,在以后的3年里,他们又向另外2500家公司发出了邀请,其中将近1300家公司加入到这一自愿削减项目中来,并发布其环境信息。到了1996年,这一项目超额完成了预定的减排任务,实际削减了65%,而不是原定的50%。而没有参加这一计划的企业,污染物的排放量只减少了25.3%,可见实行自愿环境管制的企业减排量明显多于未参加这一计划的企业。

  另外,美国还实施了Project XL计划和Performance Track等自愿环境管制计划,也都取得了预期的效果。

  在欧洲,也有大量的自愿环境管制计划,欧洲早在1993年就开始了自愿环境管制项目。在欧盟,荷兰是采取自愿性环境协议方法推动节能减排时间最早、覆盖面最.广、执行效果最好的国家之_。荷兰政府与工业协会经过两年多的磋商,于1992年签订了减排二氧化碳的长期协议( LTA),目标是使2000年全国的二氧化碳排放量比1989年减少3%~5%。2000年到期时,这一计划取得了较好的效果,2000年相比1989年,能效提高了22.3%(年均节能2%),相当于每年减排二氧化碳900万吨。可见,荷兰的这一自愿环境管制项目是非常成功的。当然,在欧洲也有不成功的自愿环境管制项目,如德国的“German Cement Industry GWP Declaration”。但总体而言,发达国家此类项目的成功比例是比较高的。

  在发展中国家

  对于发展中国家的自愿环境管制效果如何,过去研究较少。近年来,美国的学者Allen Blackman等对发展中国家的自愿环境管制进行了专门研究,获取了大量的第一手资料。经过对大量案例的研究,他认为在不同的发展中国家,由于实施自愿环境管制的目的和条件不同,实施效果也不同。总体而言,在发展中国家的实施效果是不理想的,这与发达国家形成了鲜明对比。

  如墨西哥实施的“清洁工业项目”。这—项目始于1992年,项目参与者除了政府和企业外,还有监督者和普通市民。企业自愿参加这一项目,但也要接受第三方的独立审计。该计划的主要内容是:先评估企业对环境管制的遵守情况和国际上比本国更为严格的环境管制标准,在审计的基础上,企业经协商同意加入这一项目,并确定项目期限和预定目标。墨西哥联邦环境总局承诺,如果企业能采取一定的行动,将不对其进行惩罚,并向其颁发有效期为2年的清洁生产证书。参加项目的企业从1992年的78家发展到2008年的7616家。从调查可知,自愿环境监管也产生了一定的环境效益,但整体而言,这一项目并未达到预期的目的,即“参加清洁工业项目的企业的污染物排放并未少于没有参加这一项目的企业,也就是说,这一项目并没有对平均环境表现产生较大的和持续的影响。”在哥伦比亚,也存在着大量失败的自愿环境管制案例。

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