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看不见的“领土大战”


  2010年的气候变化谈判形势错综复杂,波澜起伏。由于2009年哥本哈根气候变化大会无果而终,产生的政治共识《哥本哈根协议》也是一锅“夹生饭”,导致接下来的气候变化谈判极其复杂和困难。最终,坎昆气候变化大会取得超出各方预料的积极成果,为处于近乎崩溃的联合国气候变化谈判注入了新的活力。

当然,由于2010年坎昆会议无法就《巴厘行动计划》的全部内容完成谈判,2011年在南非德班举行的联合国气候变化大会不得不继续这些议题的谈判,以确定发达国家未来的减排义务以及确定未来全球保护气候的具体目标。

坎昆谈判评述

  2010年11月29日至12月10日在墨西哥坎昆召开本年度的气候变化盛宴:联合国气候变化大会。这是本年度最后一次谈判会议,受到广泛关注,报名参会人员近两万之众,仅次于哥本哈根会议。

  值得一提的是,坎昆会议之前的最后一次谈判会议于2010年10月在天津举行。这是中国首次承办《联合国气候变化框架公约》(下称《公约》)下的正式谈判会议,彰显了中国政府对2010年气候变化谈判取得成果的愿望和努力。

  坎昆会议取得了超出各方预料的积极成果:确认发达国家需要在1990年排放量基础上进一步深度减排,敦促发达国家提高减排温室气体的努力;同意尽快确定发达国家在《京都议定书》下第二承诺期(即2012至2020年)的减排义务,以确保第二承诺期能够和第一承诺期(2008至2012年)衔接;同意发展中国家在获得发达国家的资金、技术转让和能力建设支持下,采取适当的减排行动;决定建立绿色气候基金,作为《公约》下支持发展中国家应对气候变化努力的资金经营实体;决定建立技术机制、技术执行委员会及气候技术中心、网络,推动向发展中国家转让技术;决定成立坎昆适应框架、适应委员会并建立工作方案,帮助发展中国家提高适应气候变化的努力;鼓励发展中国家在获得资金、技术转让和能力建设帮助下,采取措施减少毁林和森林退化等导致的温室气体排放等。这些成果统称为《坎昆协议》。

  不过,坎昆会议在最重要的谈判议题,即制定发达国家2012年后的量化的温室气体减排义务方面,没有取得预定进展,未能达成协议,最主要原因是美国国会没有能够在此前通过气候变化立法,直接导致美国政府代表团在谈判桌上无法接受具有法律约束力的温室气体减排协议。

  美国国会中期选举后,保守势力进一步增强,新入选的国会议员中,气候变化怀疑论者及反对者进一步增加,短期内不可能在气候变化立法上有任何作为,这也使得美国政府无法接受任何具有法律约束力的协议,难以对谈判发挥领导和建设性作用。在此情况下,日本、加拿大、澳大利亚、俄罗斯等发达国家也不愿意接受这样的协议。

  最终,坎昆会议在确定发达国家未来减排义务这个议题上,制定了谨慎和灵活的决定内容。一方面,敦促发达国家在《哥本哈根协议》减排目标的基础上进一步采取措施提高减排温室气体义务的努力;另一方面,同意《京都议定书》下发达国家要承担第二承诺期的温室气体减排义务,并尽快确定这些减排义务、完成2007年巴厘岛气候大会授权制定的《巴厘行动计划》谈判蓝图。这样既照顾到美国的具体情况,也坚持并维护了《京都议定书》。

  坎昆会议虽然没有制定发达国家未来量化的温室气体减排义务的具有法律约束力的一揽子协议,但仍不失为一次成功的会议,其意义甚至要比常规成功的会议更加重要。这是因为,会议成果为处于近乎崩溃的联合国气候变化谈判注入了新的活力,重建了各缔约方之间的信任和信心,为下一阶段最终完成《巴厘行动计划》谈判奠定了坚实基础。此外,一些重要议题上取得的成果,尤其是发展中国家关注的议题如发达国家提供资金的机制安排、适应气候变化机制、技术转让机制以及减少毁林和林地退化的温室气体排放机制安排,将对未来全球实施气候变化行动带来重要影响。

南非谈判悬念

  由于2010年坎昆会议无法就《巴厘行动计划》的全部内容完成谈判,联合国气候变化谈判不得不继续这些议题的谈判,以最终达成全面的气候变化协议;同时,对于已经达成协议的部分议题,还需给出具体的政策和执行指导。因此,2011年气候变化谈判的重心和重中之重,将是最终确定发达国家未来的减排义务以及确定未来全球保护气候的具体目标。

  美国气候变化立场的变化,将对2011年的气候变化谈判形势及当年年底在南非德班召开的联合国气候变化大会成果带来重大影响。

  根据《坎昆协议》及美国国内的政治状况,未来气候变化国际制度的可能安排是:美国国内通过行政安排,如美国环保署2010年10月颁布的减排温室气体方案,并通过进一步的政策、计划、行动和预算安排,向国际社会表明美国政府虽然不能接受具有法律约束力的温室气体减排义务,但在具体行动上,已经在执行温室气体减排的政策和措施;美国政府还需向国际社会表明,其所采取的政策和措施与其它发达国家采取的减排温室气体政策和措施的程度相当。

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