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征地制度改革时机成孰


□ 黄小虎 中国土地学会副理事长

应把征地制度作为下一步改革的突破口,赋予农民完全的土地财产权

  特约作者 黄小虎

  尽管相当多数的人,已经对现行征地制度和政府经营土地制度的弊端形成共识,但对改革的条件是否具备,改革的时机和改革的步骤如何把握等问题,人们的认识仍然难以统一。我们认为,在国家法律、制度层面实施现行征地制度的改革,时机已经成熟。

  改革时机已经成熟

  ——党中央的指导思想已经明确。从中共十六大以后,党中央反复强调要推进征地制度改革,提出要完善补偿机制、提高补偿标准、安置好被征地农民、控制征地规模,并提出了集体建设用地流转等问题。中共十七届三中全会后进一步提出,要缩小征地范围,建立城乡统一的建设用地市场,提高农民在土地增值收益中的分配比例,切实维护农民权益。这标志着中央已经明确,要按市场经济的要求,遵循市场经济的规律,改革现行征地制度。

  ——已积累了相当多的改革经验。党中央的精神特别是十七届三中全会精神,极大地开阔了地方党委和政府改革的眼界和思路,增强了他们寻求制度突破的信心和勇气。总的来看,地方政府在改革现行征地制度的探索实践中,已经积累了丰富的经验,如重庆的“地票”制度,广东的“三旧”改造,北京的“城中村”改造,成都的统筹城乡发展试验。

  此外,多年来,国家土地管理部门作了多项改革试验,准备了多种预案和政策储备。各有关方面按照党中央提出的科学发展、统筹发展和转变发展方式的要求,在财税体制、投资体制、干部管理体制、规划体制等方面,均作了重要的改革探索,对区域发展战略乃至经济社会发展战略,也作了重大调整。这些,既为转变发展方式积累了宝贵经验,也为改革现行征地制度和土地管理制度,创造了条件。

  ——改革的物质条件已经具备。1,国家财力已比较雄厚。经过30多年的发展,政府财力已经比较雄厚,政府支出的节约潜力也很大,具备了逐步减少直至最终停止靠出让增量土地获取非税收入的操作空间。首先,我国城市的存量土地中,还有相当数量原划拨土地未纳入有偿使用轨道,政府财政还有一定的增收潜力。其次,政府可以采取一系列激励措施盘活存量,如工业用地改为商业用地、提高容积率。在提高城市存量建设用地利用率的过程中,政府也可以获得一部分收益。另外,在城市规划区范围内,还有不少农村集体建设用地,允许这些土地进入市场,有利于城乡统筹发展,搞活经济。政府的土地收入虽然可能减少,但其他方面的税收会越来越多,有利于可持续发展。特别是随着财税体制改革的深化.逐步建立起财产(地产、不动产)税制度,地方政府可以从存量土地获取稳定的税源,最终完全摆脱对增量土地的依赖。

  2.城乡存量建设用地利用潜力巨大。据《土地资源战略研究》课题组估算,2008年我国的国土开发强度已达3.4%,达到了发达国家水平,土地利用却很粗放,无论城市还是乡村的存量建设用地,都有很大的挖掘潜力。

  首先,看看城市存量土地的潜力。(1)划拨用地成本约束小,导致政府办公、交通等划拨用地增长过快,超前建设与重复建设严重,利用效率低。许多地方政府新区土地利用较为粗放,政府机关用地利用效率总体低于工商业用地。部分交通基础设施和高校园区等,过度超前超标建设、重复布局;一些达标评比提出的用地标准脱离国情,宽马路、大广场、大水景等形象工程建设屡禁不止。

  (2)工业用地比重大,利用效率不高。我国大城市工业用地比重目前大多在20%-40%,相对于国外的10%左右,工业用地比重过高。受地方政府以地引资和企业投资土地预期升值的影响,工业用地及工业园区建设密度不高、整体容积率偏低,产出效益低下。据调查,目前我国工业用地建筑容积率仅为0.3-0.6,单位土地产出率远远低于发达国家的水平。2010年,上海每平方公里工业用地产出为13.75亿元,广州、深圳为17.5亿元(见右表),而在上世纪80年代,美国纽约每平方公里工业用地产出已达42.7亿元,日本东京都更高达93.37亿元。

  征地制度改革时机成孰图片1

  差距就是潜力。今后我国城市的发展,应侧重于提高存量土地的利用效率。由于我国城市土地粗放利用的根源,是现行征地制度和政府经营土地制度导致的依赖增量土地的外延扩张发展方式。只要彻底改革现行制度,城市存量土地的利用潜力就能得到充分释放。

  其次,再看看农村集体建设用地的情况。按说,城市化的一般规律应该是城市土地增加,农村建设用地减少,总趋势是节约土地。然而,我国目前却呈现城乡建设用地双扩张的态势b据“土地资源战略研究”课题组研究,1996年城镇用地总面积为2.65万平方公里,2008年达到4,03万平方公里,增加52.21%。农村居民点1996年为16.4万平方公里,2008年为16,5万平方公里,增加幅度为1.04%。同期,农村人均居住用地从193平方米增加到229平方米,但大量农村住宅因农民进城打工而常年闲置。目前,农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10%-15%o农村人口密度从1996年的平均每平方公里55.87人,降到2008年的42.60人,同年农村人均建设用地面积高达232平方米/人,远远高出150平方米/人的国家标准。

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