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农地征用中基层政府的角色


□ 吴 毅

  随着城市建设的速度和规模加大,城乡结合部地区各种招商引资和开发中的农地征用日益增多,其中,农地征用的补偿标准,往往成为这一过程中引发政府(主要是乡镇政府)、村级组织和农民三方利益冲突的焦点。而为学界诟病者,乃地方和基层政府在这一过程中的深度卷入与越俎代庖以及借此截留土地补偿款,与农民争利。对于这种状况,初时我以为,目前我国的农地在制度规定和实际操作中所存在着的混乱与偏差,以及官本位格局下强国家—弱社会的力量对比态势,是造成农民无力维护自身权益的重要原因,但深究之下,却又感觉未必如此简单,政府的深度卷入和越俎代庖的背后,似乎也还有着某种不得已而为之的“被动”与“无奈”。
  按照现行法律,我国农村土地属于集体所有,这一规定肇始于人民公社时期,公社解体后,土地经营方式从联合性的集体劳动转变为个体承包经营,虽然形式发生了很大变化,但基于国情和政治意识形态的考虑,土地的制度性规定却并没有改变。然而,面对千家万户的承包农户,人们会发现此集体已非彼集体,此时的所谓集体其实已无任何整体性的社会载体可言,制度化的集体土地与个体化的农户经营,已经造成了土地权属关系与经营关系的脱节,一家一户的分户经营,已经使任何单一个体的农户或者一群农户再也无法作为集体的载体来显示存在和表达利益。此时,他们仅仅只是村庄中的一个或者一群村民,哪怕一个村庄中95%的村民,也仍然只能被视作无数个体的集合,不能被当然地视作集体本身。而在更为通常的意义上,村民其实就只是作为集体土地的承包者,或者简直就是租种者而存在的——土地的承包经营证就是这种关系的最恰当的表达。于是,无形之中,集体所有制便已经发生了由大集体时期的全体社员所有到当下的村庄所有,而村民不再所有的型变。这一制度性型变看似更加彰显出村级组织作为集体土地所有者的法人地位,使基层政权和土地开发商们在土地的征用和买卖中不用与单个农民打交道,而是直接面对村政权,从而节约了谈判的成本,但在实际上,对于那些既无集体经济支撑,又已经完全丧失对集体的政治和社会控制权能的村级组织而言,却是根本就没有能力在土地的开发或被征用过程中集合村民意志,代表他们与开发商进行谈判和交易的。这种村级权威的缺位,恰好给名义上是村政指导者,实际上是领导者的乡镇政府进入并主导村庄利益留下了充分的理由和很大的空间。政府往往会以发展地方经济这一全局性的公共理由,不请自到,名正言顺地主动介入土地的开发与征用,并且在这一过程中取代村级组织,成为介于开发商和农民之间的卖方的真正主角。结果,土地征用和被征用以及买卖过程中价格的确定,往往不是在征用单位(或买方)同村级组织之间进行,而是在乡镇政府与他们之间进行,对农户和村庄的补偿,也相应地由原本应该发生在村庄和开发商之间的讨价还价,变成了一种政府内部的行政决策,基层政府在这个时候实际上就扮演起土地商人的角色来了。
  上述过程是政府代替村庄和农民做主的过程,这个越俎代庖的过程在农民看来显然又是政府参与土地利益分配的过程。农民甚至还会觉得,在各种土地补偿款的利益分割中,政府得了大头,农民和村里只不过是得到中头和小头。从这一农民和村庄主位的观点出发,我们看到,政府以地方发展这一公共性理由,轻而易举地便将本来已经是徒具虚名的土地集体所有制变为了实际上的土地的属地政府所有制。此时,土地权属关系已经发生了变化,政府反客为主,成了土地的主人,村民和村庄反倒“客居”为土地的经营者和管理者。在这种由政府支配、政府决策的卖地与补偿格局中,农民虽然也得到一定数额的劳力安置费、土地经营权补偿费以及土地附着物与青苗补偿费,但他们所得到的与他们在失去土地之后重新创业时所要面临的风险与支出相比较,却可能根本不成正比。因此,他们自然会觉得很不公正,纠纷遂起。这一类纠纷往往成为当下开发区官民纠纷的重要内容。同样,村里得到的也不多,只是政府划拨到村里的土地补偿款中的一小部分。但在目前大多数内陆村庄除了卖地再也找不到其他致富途径的情况下,这个小头也许却足以维持村政的开支,并使原来空壳化的村级经济稍有积累,因此,村干部们在明知无力为农民和村庄争取更大利益的情况下,往往会满足于眼前的利益,满足于为这利益而充当政府的跟班,帮着政府去做农民的工作。在这种情况下,村级组织与其说是农民利益的代表者和捍卫者,还不如说他们仅仅只是政府的助手,是替政府的开发扫清障碍的清道夫。此时,不管有多少听起来似乎是很不错的有关所有权和自治权的理念与制度设计在支撑着他们,使他们本应发挥完全相反的作用,他们却实难这样做。而失去了村里支持的所谓民与官争,在多数情况下即如散兵游勇,难成气候,最多也就是以土地的集体名义,向政府出几个难题,以希图从政府口袋里再多掏几个小钱出来。历史和日常生活的经验都告诉农民,民终究是拗不过官的,所以,那句自古以来就管用的“民不与官斗”的俗语便派上用场了。只要稍有所获,农民们也见好就收,于无可奈何之中“得胜收兵”,皆大欢喜地满足了。此时,他们也许已经意识到土地所有权的移位,也许还没有,但意识到了又有什么用,连村里都无能为力,村民还能代表集体吗?
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摘自:读书 2004年第07期  
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