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对海洋倾废概念立法修订的理性思考


□ 文/吕建华

  目前对海洋倾废的界定都强调其是从船舶、航空器、平台或其他人工构造物上有意在海上弃置废物或其他物质,这种突出运载工具的定义方式有其历史必然性,但随着海洋污染加剧及其治理方式的转变,海洋倾废的概念有必要重新界定。

  现在,对海洋污染的界定正日益宽泛。联合国海洋污染专家组将海洋污染界定为“人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境,造成损害海洋生物资源、危害人类健康、妨碍包括捕鱼、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。”1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)区分了6种主要的海洋污染源:陆源污染、国家管辖的海底活动的污染、“区域”内活动污染、倾倒污染、船只污染、来自大气或通过大气污染。其中,陆源污染占主要部分,但有关治理陆源污染的国际公约并不多见,治理内容多散见于各国国内法。对于倾倒污染(通常称海洋倾废),国际法很早就有界定,并得到了多部国际法律文件和公约的不断重申。但国际法对海洋倾废的界定几乎都秉承了“工具性标准”,这种界定原则有其历史的合理性和必然性,但在海洋污染日趋严重的今天,这种倾废认定方式割裂了对海洋环境的有效治理,需要重新审视和界定。工具性标准下的海洋环境治理

  被称为“海洋宪章”的《海洋法公约》对海洋倾废工具性定义的进一步阐释及对海洋污染源的进一步细化受到了普遍认可。我国1985年《中华人民共和国海洋倾废管理条例》第二条规定:“本条例中的‘倾倒’,是指利用船舶、航空器、平台及其他载运工具,向海洋处置废弃物和其他物质;向海洋弃置船舶、航空器、平台和其他海上人工构造物;以及向海洋处置由于海底矿物资源的勘探开发及与勘探开发相关的海上加工的废弃物和其他物质。”1999年《海洋环境保护法》第95条第11款同样规定:“倾倒,是指通过船舶、航空器、平台或者其他载运工具,向海洋处置废弃物和其他有害物质的行为,包括弃置船舶、航空器、平台及其辅助设施和其他浮动工具的行为。在海洋环境的实施治理中,其机构设置和职能划分也秉承了这一原则。其陆源污染,尤其是海岸带的污染,主要由环境保护部门负责,海洋局负责协助检测;而海洋倾废的审批与管理则由海洋局负责。”

  这种按污染源不同分类管理的思路,有利于管理的专业化和管理效率.的提高。我国《海洋环境保护法》规定:“国务院环境保护行政主管部门负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作……国家海洋行政主管部门负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作……国家渔业行政主管部门负责渔港水域非军事船舶污染海洋环境的监督管理。”这就是说通过河口或管道排放入海的废物或其他物质由国家或地方环保部门负责管辖:因渔业作业或船舶运输将污染物引入海洋造成海水污染的则由渔业行政主管部门或海事行政主管部门管辖。但当海洋污染日益严重时,分类管理往往难以有效保护海洋——污染来源监控分属不同的职能部门,很难由某一部门对污染后果负全部责任,最终往往变为无人负责。我国海洋环境治理本来就部门林立,海洋倾废定义的工具性标准又加剧了这种现象。管理对象细化很多时候的确可以提高管理的有效性,但应用在具有外部性和一体化特征的环境身上则常常失效,分类细化割裂了环境的整体性,反而不利于保护。对于环境整体性尤其明显的海洋,过度细化更是非常不利的选择。

  《1972伦敦倾废公约》所称的“倾倒”只是陆源废弃物利用海洋环境容量和海水的自净能力进行处置的一部分,也只是海洋倾倒废弃物的一小部分。我国海洋局的调查显示,《1972伦敦倾废公约》所称的“倾倒”造成的污染大部分是疏浚物和工业废弃物对海洋的物理污染和对航道的影响等,而在其他方面,特别是从陆地直排入海的污染物大部分是有毒有害物质,属于化学、生化污染,这些污染物的入海处离海岸带较近,对人类及海洋生物的危害更大。

  由于国际海洋法和内陆法在管辖权问题上存在不一致,对“海洋倾废”适用范围的规定一直不明。海洋污染的来源主要是海上和陆地,前者主要是石油、船舶、航道、港口疏浚泥等废弃物,后者主要是海洋排污,尽管实际上后者才是海洋污染最重要的来源,但因为是陆源污染,为避免发生内陆法和国际海洋法在管辖权问题上的争议,海洋倾废行为被局限于在海洋上利用工具向海洋排放废弃物。这种不以处置目的或处置行为的最终结果为标准认定“倾废”的方式,有悖海洋环境治理的初衷。世易时移,原有的规定已与环境的变迁不相适应,修订现行法律是不可回避的问题。

  近年来各种新的海洋废物处置方式的出现导致人们对海洋倾废的定义有了不同理解,这也引发了多宗案例。广州海事法院审理的某航道局诉国家海洋局南海分局不服行政处罚一案中,对如何确认海洋倾倒行为就是争论焦点之一。原告认为将疏浚泥卸入卸泥池后再吹填到岸上指定区域,只是施工的一个环节,最终目的是使疏浚泥成为填料,因此并非“处置”在海洋而是“处置”在岸上,且认为疏浚泥中不含有害物质,清淤工作未造成任何社会危害,根据《海洋法公约》第一条规定,倾倒不包括“并非为了单纯放置物质而放置物质,但以这种放置不违反本公约的目的为限”,认为临时抛卸疏浚泥不属于倾倒行为,而作为被告的海洋倾废主管部门则根据海洋法律、法规规定,认为该行为是以船舶为载运工具向海洋处置废弃物,符合海洋倾倒的定义,且在无封闭式围堰的情况下使淤泥与水交融,可能对海洋环境造成污染,因此这种放置行为违反公约的目的,属于倾倒行为,应纳入海洋倾废管辖。为此,国家海洋局在2002年出台了《关于广州航道向“穗浚133”等船舶倾倒行为认定问题的批复》,规章指出,只要是往海洋中无封闭式围堰吹泥填海造田的,都以“倾倒”论处。

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