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乡村治理的博弈术与正当性


□ 申端锋

  在乡村中国的治理中,乡镇是无法忽略的一环,然而,一直以来,从不同的角度却会生发出关于乡镇的不同想象。例如,在前些年以村民或村庄为本位的观察中,乡镇往往被指为“要钱”、“要命”(指收税和计划生育)的胥吏;站在中央的立场,乡镇则容易成为工作方式简单粗暴、动辄加重农民负担的代名词;而媒体则干脆就把乡镇描画成了鱼肉百姓与横征暴敛的恶棍,这些不同的想象汇聚起来,乡镇便成了“必不可有之恶”。然而,与这一典型形象相悖,我们却又看到,乡镇作为国家权力的末梢,实际上还构成了连接国家与农民之间的桥梁与消解矛盾的缓冲带——不仅中央的农村政策最终要通过乡镇落实,而且乡镇干部与农民交道最多,也最能体会农民的疾苦。曾记否,“农民真苦,农村真穷,农业真危险”恰恰就是通过乡镇党委书记的呐喊而成为全社会关注的公共话题。这样一来,乡镇那“必不可有之恶”的形象又似乎有些模糊起来,以至于任何稍微认真的考察都无法再对之做单向度的思考。然而,在有关乡镇研究的多维画卷中,唯独乡镇治理自身实践的机理与逻辑却始终无法清晰呈现,人们要么以庙堂的居高临下,要么以底层的对立心态来理解乡镇,缺乏以乡镇为主位的思考。在这种背景下,吴毅在历时一年又半的田野调查后,精心打造出《小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与阐释》一书(以下简称《小镇》),则给读者提供了一幅全然不同于既往的乡域政治运行的动态画卷。该书以带有后现代风格的“深描”和叙事,以乡镇为主位,建构性地呈现了一个中部乡镇二○○三至二○○四年这一时间片断中的政治实态,让读者体味了一出饶有兴味的现代基层“官场现形记”,继之,又忍不住还要去掩卷深思支配那些底层戏剧背后的历史大逻辑。
  税费改革之后,农民负担减轻,但税费反而更不好收,这是《小镇》一书提出来的第一个悖论式的问题。“农民就是这样,你再减他也嫌多,巴不得一分钱都不收。再说,由于不能强制性收费,一些人不交,你也拿他没有办法,结果造成了相互攀比,大家都不愿意交。”(《小镇》,25页)这是一种吊诡,政策设计者本来期待以税改来减轻农民负担,降低征收难度,缓和干群关系,但农民并不领情,税费征收的难度不降反增。这种出乎意料的状况迫使我们思考这样一个问题,即税费征收难、干群关系紧张在多大程度上是由税费负担本身引起的?负担与征收困难在何种情况下会构成双向促进的意义关联?
  在税费改革中,中央不仅对减负数量做了规定,而且还对防止干部强制征收做了种种限制,这些限制被视为绝对不能碰触的高压线,因此,在小镇干部中就有了这样一句话:“打不还手,骂不还口,有钱就收,无钱就走。”(《小镇》,80页)试想,当依靠强制规范而运转的征收不得不面临“有钱就收,无钱就走”这一自废武功的抉择时,农业税的轻重又有何意义?我不知道如果我是农民,我是否还会继续缴纳这从来就得缴纳的皇粮国税?
  税费从来是连接国家与农民的制度化纽带,但收税之难,似乎又从来是国家在与千百万户小农打交道时不得不面对的问题,古代如此,近代更好不到哪里去,国民政府不就因此落下一个“刮民党”的恶名?反之,如果国家不直接向农民要粮,农民即使身临饥馑,征收似乎也未必成为一个引人诟病的话题。放宽历史的眼界,农民自古即有完粮纳税的伦理,即便也有过“吃汝娘,着汝娘,吃着不尽有闯王;不当差,不纳粮”的短暂激情,但等到事情过去,还不照样是那安分守己完粮纳税的主儿?所以,多数时候农民都很实际,将缴纳皇粮国税视为天经地义,没有什么价钱好讲,只有当这种负担已经大大超过农民生存的伦理底线,才会成为一个问题。然而,九十年代中后期,征收却在许多地方成了一个大的难题,成了始而次于计划生育,继之又超过计划生育的头等大事。但这一困局的出现,与其说是负担超过了农民可以忍受的伦理底线,不如说是向市场社会转型中公权力的卸职卸责让农民不得不将缴纳税费当做维护权益和要求公权力尽职的方式。此时,税费的征收与缴纳似乎不再是关乎国家权利与农民义务的问题,它成了各方维护与兑现利益的手段,成了乡村治理中常见的利益博弈术。于是,“皇粮”或“公粮”伦理蜕化为拖欠与催收的游戏,以至于基层权力需要寻找一种“文化正当性的证成”来说明它向农民收取税费的理由。 ......
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摘自:读书
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