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以改革创新为动力积极推动环境保护工作战略转型


□ 杨朝飞

文/杨朝飞

  2012年是斯德哥尔摩人类会议40周年,也是中国环境保护40周年,中国的环境保护取得了积极的进展,但是也面临着巨大的挑战:严峻的环境形势、快速的经济发展、深度的体制改革,都要求环境保护尽快实现具有战略意义的转型。

  转变政府职能是发展转型的关键环节

  环境保护的历史是一个面临难题压力、解决难题挑战的动态发展过程。环保的难题具有阶段性的特征,在环境保护不同的发展阶段,环保遇到了不同的难题,环保就是在和这些难题的博弈中取得进展。

  回忆环保的40年历史,主要遇到了两个阶段的难题。第一个阶段的难题主要有环保体制的问题和资金短缺、能力建设滞后的问题。当时,这两个问题被认为是环保事业的永恒主题。辩证法认为,除了发展和变化是永恒的以外,其他具体的事物是不存在“永恒”的。现在这两个问题得到了比较好的解决。从1988年国家环保部门升格为国家环保局,1998年升格为国家环保总局,2008年又升格为环境保护部。环保机构进入了政府的内阁序列,全国省、市、县的环保管理机构陆续升级升格,现在除了偏远地区外,基本上实现了一级机构设置;进一步明确了环保部门的职责职能,环保编制逐年增多,管理职能不断扩展,工作经费也大幅度增长。

  原有的问题解决了,新的问题又出现了。近年来,环保又碰到两个新的难题:一是对污染企业而言,“违法成本低、守法成本高”的问题长期以来没有得到有效解决。甚至有人讲,还有“执法成本更高”的问题。放在一起就是“违法成本低、守法成本高、执法成本更高”的问题。二是更为重要和困难的问题,对环保部门而言,“站得住的顶不住,顶得住的站不住”,现在一些地区又出现了“顶不住的也站不住了”。

  在解决第一个新难题时,环保部门主要做了3个方面工作。一是在制定或修改环保各项法律法规时,提高对违法成本的罚款额度。在每次制定或修改各类环境保护法律法规,包括修改《水污染防治法>、《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》时,环保部门建议大幅度提高对违法行为的罚款额度,但是到人大和各部门征求意见的时候,却事与愿违,虽然部分法律法规提高了罚款幅度,但是难以从根本上解决问题。二是提高排污收费标准。排污收费历经30多年,环保部门多次提出要提高排污收费标准,也得到中央领导的支持,但是努力多年依然成效不大。三是引入刑法来加重对违法行为的处罚力度,提高违法者的成本。环保部门为了推动这三项改进措施,付出了巨大努力,取得了一定进展,但是从整体上讲,收效甚微,违法成本低、守法成本高的问题没有得到根本解决。

  对于“站得住的顶不住,顶得住的站不住”的问题,各级环保部门也都做了很多工作,比如说环保部门曾经大力推动对党政领导干部实行环境保护目标考核,考核不合格的不能提拔:对环保干部实行双重领导管理,以保护敢于坚持原则的环保干部。但是这两个措施没有发挥预期作用,基本上流于形式了。

  “顶得住的站不住”时,各级环保部门能够团结一致,相互支持,相互帮助。上级环保部门发现下级有“顶得住的站不住”的时候,或是通过关系做工作,帮他“站住”;或是采取一些保护性措施,比如说调动工作,调到上级环保部门所属的单位任职。这些保护性的案例确实曾经鼓舞了人心,鼓舞了环保干部的士气。但是这些措施并不能从根本上解决这个难题。

  现在情况又发生了变化。过去是“顶不住的能站住”,现在是“顶不住的也站不住”了。近年来,重大污染事故频发,特别是重金属污染事件高发。一些顶不住的干部为招商引资的污染项目大开绿灯,污染事件东窗事发后被严厉追究责任的干部不在少数。各地在查处这些重大污染案件的时候,对环保部门进行了非常严格的审查。一查建设项目是谁批准的,是谁签字的?批准人、签字人是肯定要负责的;二查项目竣工后是否验收?谁去现场验收?去的人肯定负有责任;三查在发生重大事故之前,环保部门是否到现场?没去的就是失职;四查环保人员在现场提出的整改措施是否得当?如果提出的整改措施不得当,那就负有责任;五查即使提出的整改措施非常到位,但是后来没有落实,也要追究没有督促落实的责任。这“五查”对环保部门非常苛刻。

  近几年,环保部门现在是岗位风险急剧上升,能够顶得住的时候,虽然一些干部站不住了,但是社会上对环保部门的同情与赞誉还不少。现在社会上对环保部门的批评越来越多,而且日趋尖锐。

  环保的两个阶段的难题背后的原因是什么?除了个别人员素质不高的问题外,主要有两方面的原因。一是环保部门手中的权力越来越大。因为环保机构升格,部门职能职责扩张,审批权限扩大,环保部门“小马拉大车”的现象普遍,工作越来越力不从心。二是体制性的原因突出。一些地方片面追求GDP的热情高涨,追求经济以两位数的速度增长,追求在任内经济翻番,追求跨越式、飞跃式、超越式的发展。上项目已经成了一些地方干部的工作动力和工作目标。唯GDP的风气加大了环保部门的岗位风险。

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