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建国60年中国城市体制的变迁与改革战略


□ 陈剩勇 杨馥源

  摘 要:建国60年来形成的以地域性行政建制为主的中国城市体制,存在明显的“过度行政化”弊端,城市行政层级过多(包括省级、副省级、地级、县级、乡级建制镇五个层级)、城市型行政区的地域化、城市政府间的横向合作机制不健全等问题,严重制约着中国城市经济社会的发展和城市化进程的推进。为适应中国城市参与全球化竞争和区域社会经济发展的内在需要,必须彻底改革行政层级控制和权力收放的传统“统治”模式,建构起一种以治理型城市间关系模式为主导的中国城市宏观管理的新体制。
  关键词:城市体制;过度行政化;城市型行政区的地域化;治理型城市间关系;改革战略
  中图分类号:D63; C93; 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)08-0019-10
  
  在现代工业社会,城市是经济、社会和文化发展的主要载体,大、中型城市更是社会经济活动的动力中枢。建国60年来,尤其经过改革开放30年的发展,中国初步完成了从传统农业文明的乡村社会向现代工业文明的城市社会的转型。到2007年末,中国已有655个城市,其中地级及以上城市287个;全国城镇人口达59379万人,占全国总人口的比重为44.9%;加上没有城市户籍而被人为排斥在统计数据之外的上亿进城劳工,中国的城市化率实际上已经超过了50%;地级及以上城市(不包括市辖县)地区生产总值157011亿元,占全国GDP的63%。地方财政预算内收入14066亿元,占全国地方财政收入的59.8%①。城市已经成为引领经济社会发展和现代化进程的火车头,成为中国直接参与全球竞争的主体力量。城市体制是一个国家运用政治权威对城市的经济社会资源进行组织动员、管理控制时运用权力的模式。它既包括中央政府对城市总体上的宏观管理体制(即“市制”),也包括单个城市内部的微观管理体制。中国是一个国家主导的社会,城市体制是否科学合理,是否适应城市发展的需要,直接影响着城市运转的效率和功能的发挥,是关系到城市能否科学和可持续发展的一大关键。科学合理的城市体制能促进城市的发展和进步;反之,则将阻碍和滞缓城市的发展。因此,如何进一步理顺城市体制、完善城市管理,促进城市治理和城市的健康发展,已经成为执政党和政府必须妥善因应的重大课题。詹姆斯•坎顿在《超限未来》一书中指出:“对于解决庞大的人口的所有需要,以及中国如何管理城市等问题来说,未来30年将是非常关键的。”全面回顾建国60年来城市体制的变迁过程,科学地总结市制变迁的经验教训,探讨完善中国城市体制的政策思路,以回应中国城市化进程中产生的问题与挑战,就显得迫切而有现实意义。
  
  一、建国60年城市体制演变过程的简单回顾
  
  近代中国城市的形成和发展是一个历史的过程,与此相对应的现代城市体制,是在中国现代化的过程中形成并随着经济社会的发展而不断调整和完善起来的。 建国之初,城市管治基本上延续了民国体制,对设市标准和城乡划分作了严格的规定:市是人口密集的聚居“点”上的行政建制,城市政府是在城乡分治框架下,独立于地域性政权的城市型行政组织,其居民主体是从事第二产业和第三产业的市民,即所谓非农业人口。应当说,这种城市体制还是比较符合世界通例的。在民国院辖市和省辖市基础上,新中国确认了专员公署对省辖市的管辖权,并把直辖市(即院辖市)交给大行政区管辖,从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制,发展重点则放在专署辖市(即县级市)以上的各种市建制方面。但城乡分治这一基本点在很长时间内则未发生大的变化,市域仍然还是城市建成区及其有限周边地带,县域为传统农村地区,市县实行分置。 ......
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摘自:社会科学
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