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边缘化的“三农”问题


□ 马翠军

  中国的“三农”问题很大程度上在于农业、农村、农民的结构性边缘化:农业无法真正走向市场,农村无法真正融入现代社会,农民身份自由受到限制。这种结构性边缘化使中国健康的市场机制无法形成,使农民的权益无法得到真正意义上的维护。在这一认识基础上,社会各界形成了一种广泛的共识:把农民纳入市场机制,融入现代社会,是农民摆脱边缘化和结构性贫困的最终出路,也是农民维护自身权益的合理性选择。为此,国家提出了城乡统筹,解决农民进城就业问题,学界也不断呼吁进行户籍制度、土地制度改革,解放农民的身份。然而,农民的身份自由不等于农业的独立自主,农民进城也不等于农村融入现代社会。
  在中国,农业、农村、农民是高度的三位一体,任何针对“一农”而不顾其他的解决办法都不可能从根本上解决“三农”问题。如果我们承认“三农”问题是农业、农村、农民三方面的有机组成,而不是单纯的农民贫困、农民就业问题;如果我们承认农业和农村是农民的根基,而不是相反;如果承认农民的利益和权益只能在公平的市场竞争中得到维护,而不会在各种权力、政策的暂时关照下获得,那么中国“三农”问题的核心就不是农民负担、身份自由、土地私有等表面问题,而是如何打破现行农村治理体制对农业中间环节的把持,让农民成为农业的主体和农村的主人,让农业成为独立自主的产业融入市场机制,让农村成为现代社会的有机组成部分,使“三农”作为一个整体获得自主性地释放。在此意义上我们有必要对时下关于“三农”问题的各种讨论进行再反思。
  一、农民自由与农业自由。许多人认为打破目前农村治理结构,缩小基层政权权力范围最有效的途径就是进行土地和户籍制度改革,认为土地和户籍制度改革会马上降低基层权力部门对农民的控制程度,从而使农民获得身份自由,并将直接导致农民走向市场。既解决农民就业,又降低农村压力。正因为如此,这两项制度改革被很多人认为是解决中国“三农”问题的根本出路。理论上或许如此,但现实并不这么简单。且不说时下中国土地的稀缺性和较强的保障功能,不适合进行土地制度改革或私有化(关于这一点,温铁军、李昌平等人有过详细论述),也不说户籍制度改革对城市与农村的治理现状可能造成的冲击。在此我只想指出:这两项制度改革的积极倡导者在认识逻辑上是不全面的。这些人认为私有产权和人的自由在根本上决定着市场经济的一体化与现代市场制度的形成,但他们忽视了土地、劳动力、资本三要素的自由流通不是盲目的,而是以产业的自主和自由为前提的。而到目前为至,中国的农业与农村则处于严格的管制与资源汲取之下。上世纪二三十年代中国的土地制度是允许自由买卖的,户籍制度绝不如现在控制得这么严格,也没有进行严格意义的城乡分治。但是,当国家政权建设触及乡村,以加强国家对农村资源整合和税费征收时,国家便在广大乡村相继实行了“村为定界”的村治办法。“村为定界”的治理方式是以地域边界为权力基础,对农村和农业进行严格划分。这种治理模式大大加强了国家对农村和资源的征收与整合力度,同时也使中国农村和农业的市场化进程更趋缓慢。由于国家和政治资源垄断者对农村与农业资源的占有与剥夺,造成农业生产成本大大提高,在当时的户籍制度条件下,许多地主、绅商携带资本从乡村逃往城市,而贫苦的农民却没有能力离开土地,资本与人才的逃逸使农业发展受到更大程度上的打击。这种治理模式也造成了杜赞奇所说“非赢利性机构”的大量滋生。这一时段历史的复杂性很难靠简单的几句话阐述清楚,但至少可以说明那个时期,农民的身份自由和土地的私有并没有导致农村的发展和农业、农民的市场化进程。因为“村为定界”的治理体制控制了整个农业的资源和利润,农业丧失了独立自主性和自我能动性。时至今日,中国农村依然采取“村为定界”的治理模式,以地域边界作为权力基础,以边界为政,以行政为策。在边界与行政的高度统一下形成的权力结构彻底把握了农业、农村各方面的资源反而瓦解了农业作为产业的有机构成和农民的整体利益。很明显,行政权力与边界权力高度统一下的权力结构是土地私有和户籍改革所无法打破的。土地、户籍两项制度改革的确能够导致农民的身份自由,导致农民向城市流动,然而,城市的市场机制与生态机制具有很强的竞争性和规范性,这种竞争性与规范性必然对大量涌入的农民实行资格审查(如目前部分城市已经开始对农村移民提出要求:如有固定工作、固定住所、购置房屋、进行投资等)。在资格审查下,城市不可能解决大量农民就业问题,而另一方面却造成农村精英人才和农业资本大规模流向城市,进一步加速中国农业和农村的衰落。这种严峻的形势目前已在部分农村呈现出来。目前,无论“三农”问题的解决还是农业的整体发展,亟待解决的并不是农民流向城市的人身自由,而是农民对农业的自主权和控制权。
  二、机构改革与农民负担。目前,我国农村经济形式已由八十年代初集体经济与家庭联产承包责任制的双层结合变成单一的家庭经济。村集体经济组织有名无实,乡村“两委”长期充当实质上的“村公所”,成为乡村治理的路径依赖。这样,乡村治理就跨越集体组织直接面对家庭这一生产单位,而没有给其他组织的生成留下空间。农民的集体行动逻辑很难产生,即使农民自发生成各种组织,也很容易被占主导地位的基层政权和乡村“两委”所支配或吸纳。在农民集体利益无法生成,甚至还无法成为农业主体和农村主人的情况下,农民的权益无法从根本上得到维护,从而造成农民利益和农业资源常常被政治资源垄断者所剥夺或控制,农民负担日益加重,农民结构性贫困更加突出。在这种严峻形势下,国家开始进行大规模的乡镇机构改革,并提出要打破历史上的“黄宗羲定律”。时下乡镇机构改革已普遍展开、部分地区也开展了乡镇合并、乡村“两委”合一、村村合并等改革试验。这些做法主要是精简机构和人员,并不针对农村的治理结构,也不会削弱乡村治理者的权力范围。犹如多年来中国历次进行的机构改革,一直没有将行政管理体制与整个上层建筑联系起来,依靠占主导地位的行政机构推进机构改革与政策的实施,造成行政对政策与制度的操纵。目前的乡镇机构改革同样没有涉及治理模式。部分省市开展的乡镇合并、浙江等地开展的农村并村并没有打破现有乡村权力边界,只是扩大了权力边界的范围。这种改革的目标和价值仅限于减轻农民负担,而不可能为农民自组织的产生提供超越乡村权力边界的空间。因此,机构改革和人员精简并不能实现农业与农民的自主性。在现代技术和生产条件下,八亿农民搞饭吃长期解决不了温饱,这绝不是一个“农民负担”所能解释的,也不是机构改革和人员精简所能改变的。长期存在的农民负担并不是实质性的问题,而是一个针对八亿农民解决温饱的问题,甚至可以说是一个伪问题。针对农民负担与农民温饱问题的基层机构改革充其量只能算是政府对农民做出的一个最低层面的政治妥协。中国农业、农村和农民需要的是大发展,而绝不仅是农民温饱。农民负担和温饱作为一个伪问题长期掩蔽了更为本质的问题:农民如何成为农业经营的利益主体。农村治理体制使行政机构和权力拥有者对政治资源高度垄断,使他们可以依靠村治结构的治理途径对农业有利可图的领域进行资源式地开发或占有,从而瓦解农民的整体利益,阻碍农业迈向现代产业的发展路径,农民在分散的状态下成为受支配者。温铁军说:“任何可以凭借垄断地位获取超额利润的部门都会坚持,并且加强原有制度,当大部分涉农领域几乎都被政府部门所属单位垄断,并且必然加强垄断来获取利润的时候,农民在农业中的活动能获得利润吗?”(《读书》,二○○一年十月)以行政手段推动机构改革的办法,不可能缩小行政权力范围,降低行政权力力度,针对农民负担的机构改革与人员精简其价值有限。
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摘自:读书 2004年第05期  
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