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环保部门作原告正合时宜 ——看大龙潭水污染环境民事公益诉讼案中环保力量


  编者按:2010年12月13日,全国首例由环保部门提起的环境公益民事侵权诉讼案,在昆明市中级人民法院开庭审理。在本案中,环保局首次作为环境民事公益诉讼的原告参与了诉讼和庭审,而众所周知,在企业污染事件频发的今日,环保部门是否适合作环境民事公益诉讼的原告一直是各界高度关注和反复讨论的问题。

  随着本案的开庭,热议已久的“环保局能否作原告”问题似乎终于有了定论。然而,环境法学界的同仁们对这一问题的进一步深入思考似乎并未止歇。本着“真理越辩越明”的精神,本期的案例解析,我们邀请了两位对此问题持有不同看法的法学工作者从各自的视角出发,谈一谈“环保局作原告”到底好不好,它好在何处,又欠在哪里?

  我们希望通过讨论给读者朋友们更宽广的视野、更开阔的思路,为我国环境法治建设贡献些许力量,让环保事业的发展更多、更好地惠及群众。(注:由于两位作者对本案的关注重点不尽相同,他们对本案的命名各自有别。本着尊重作者的态度,本刊保留了他们各自对本案的命名。)

  ■文 罗薇

  2010年12月13日,全国首例由环保部门提起的环境公益民事侵权诉讼案——大龙潭水污染环境民事公益诉讼案在昆明市中级人民法院开庭审理。昆明市环保局作为民事公益诉讼人(原告),状告昆明三农农牧有限公司和昆明羊甫联合畜牧有限公司。昆明市检察院作为支持公益诉讼人参与了诉讼。

  昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司在生猪饲养过程中,未按环评报告对污染进行防治,任由污水渗入地下,污染了地下水系统,致使距该养殖点不足1000米的饮用水水源地——嵩明县大龙潭水质严重污染。昆明市官渡区环保局在作出罚款50万元、责令停止养殖的处罚后,两家被告置若罔闻,仅在原收集池采取了简单防渗措施,之后仍任由废水继续侵害地下水,严重危害了周围农民的饮水安全和水环境公共利益。昆明市环保局依法提起环境民事公益诉讼,请求判令两家被告停止侵害、赔偿治理水污染所需全部费用417万余元,以及为处理水污染事故所产生的专项应急环境监测费和污染治理成本评估费计15.5万元。

  该案作为国内内首例由环保部门作为原告的环境民事公益诉讼案件,引起了社会广泛关注。本次庭审创造性地运用了许多新制度,如环保局首次作为环境民事公益诉讼原告、检察院首次作为民事公益诉讼的支持起诉人、引入被告专家辅助人参与诉讼等。其中有关环保部门是否适合作为环境民事公益诉讼原告的问题备受关注。原告之争

  近年来,我国环境公益损害日益加剧的不争事实和环境公益司法救济的无力与尴尬一直为人诟病。根据中南财经政法大学法学院教授吕忠梅从全国31个省、自治区和直辖市收集的环境纠纷案件分析,环境纠纷数量和进入行政程序的环境案件数量,以及最终进入司法程序的环境案件数量比为255:38:1。而与此同时,近几年全国爆发的环境群体性事件却以每年超过20%的速度上升。我们不禁要问,到底是什么阻塞了环境损害司法救济的途径,是什么让环境公益损害司法救济缺位?原因无疑是复杂的,就环境民事公益诉讼来看,现行法律对环境民事公益诉讼原告资格的限制是不可忽视的原因。我国《民事诉讼法》第108条第一款规定:原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这种“直接利害关系”理论对防止当事人滥用诉权、节约司法资源具有一定意义,但其最大的弊端在于只注重对直接利害关系的个体利益的救济,而忽视了公共利益的存在,缺乏对公共利益的维护,而在应对环境危机时,这种弊端尤其明显。因而,环境民事公益诉讼原告人的资格问题就成为了环境民事公益诉讼的首先需要解决的问题。环境民事公益诉讼的潜在原告主要有三类:环保部门、人民检察院、公民个人或环保团体。

  虽然在理论上公民个人及环保社团作为环境公益诉讼原告是适格的,1992年联合国环境与发展大会上通过的《里约宣言》也明确提出:环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理……应当让人人都能有效地使用司法和行政程序……”但是,环境公益诉讼的紧迫性、专业性、诉讼费用高昂与我国环保团体的孱弱形成了矛盾,中华环保联合会于2008年发布的《中国环保民间组织发展状况报告》显示:截止到2008年10月,全国共有环保民间组织3539家,由政府发起成立的环保民间组织1309家、学校环保社团1382家、草根环保民间组织508家、国际环保民间组织驻中国机构90家。其中74%的环保民间组织没有固定资金来源,44,8%的环保民间组织没有自己的办公场所。现阶段要依靠公民个人或环保社团提起环境民事公益诉讼,困难尚多。因此,理论界与实务界将更多地寄希望于环保部门或人民检察院,但二者之中到底谁更适宜却众说纷纭。

  争议焦点

  支持检察机关作为环境民事公益诉讼原告的理由主要是:检察机关是公共利益代表人,作为“最高法律秩序和道德的代表者”,以保护公益和维护法律为依据,对民事纠纷进行干预;检察机关还具有公诉权,并且此处的公诉权应不仅限于刑事案件公诉权;检察机关拥有法律监督权,这种监督在环境民事诉讼中不仅可以通过抗诉讼的方式进行事后监督,还可以通过提起公益诉讼的方式进行监督;国外许多国家的做法也承认了检察机关的环境公益诉讼的原告资格。

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