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以经济手段推动实现节能减排 ——环保税收优惠政策的优化策略


■文/任雅娟

  近年来,我国陆续制定出台了一系列鼓励减排治污、倡导资源节约利用的税收优惠政策(以下简称“环保税收优惠政策”)。这些政策通过对企业投资环保项目、购买环保设备、资源综合利用等行为给予一定税收优惠,以提高纳税人积极性,推动我国节能减排目标的实现。然而,现行的环保税收优惠政策在具体实施过程中存在不足,环保税收优惠政策设计存在一定缺陷,需要从优惠力度、优惠范围等方面不断完善。

  现行环保税收优惠政策概况

  我国尚未形成完整的环境税收体系,特别是没有设立独立的环境保护税种,只是在部分税种中规定某些条款,比较分散。反映到环保税收优惠政策也是类似情况,目前主要是在增值税和企业所得税中有部分规定。

  总体来看,环保税收优惠政策体现为两个层次:一是《国务院节能减排综合性工作方案》和《中华人民共和国循环经济促进法》对建立环保税收政策及优惠政策体系进行了原则性阐述。二是已经出台的各项环保税收优惠政策。在环保税收总体框架方面,我国陆续发布了一些环保税收优惠政策,最主要的有《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例的部分条款、《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》等。

  上述环保税收优惠政策中仅有少数几条直接以促进环境保护为目的,更多则是以促进资源节约使用为直接目的。其中以环境保护为直接目的的政策只有2008年起开始施行的《中华人民共和国企业所得税法》,其第二十七条第三款“企业的下列所得,可以免征、减征企业所得税: (三)从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得”;第三十四条“企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额,可以按一定比例实行税额抵免”。

  目前环保税收优惠政策设计的缺陷

  根据笔者调查结果显示,目前环保税收优惠政策已得到了有关部门和广大企业的认同,但由于政策本身和程序上的一些问题,政策执行还未达到预期效果,享受环保税收优惠的企业数量以及优惠金额都很有限。另外绝大部分被调查企业认为环保税收优惠政策对降低企业成本的影响十分微弱,刺激作用较小。一方面与纳税人申请不够积极、税务部门落实力度不大有关,但更主要则是政策设计的缺陷导致的。

  总体设计方面

  一是税种选择有待商榷。我国实行以所得税和流转税为双主体的税制模式,增值税中设置了相当份量的环保税收优惠政策。增值税作为流转税的核心税种,由于具有税收中性的作用,企业完全可以通过税负转嫁将增值税转移给消费者,对经济的调控能力较差。同样的道理,增值税优惠政策带来的好处也很难完全让生产企业获益。因此,企业排多排少,于自身利益关系不大,选取增值税作为主要的优惠税种很难在源头上产生促进减排的激励作用。在环保税收优惠政策中较多使用增值税政策值得商榷。

  二是政策体系零散、无系统性。对应我国尚未真正建立的环境税收体系,环保税收优惠政策也很零散,既有国务院办公厅、国家发改委的相关文件公告,也有财政部、国家税务总局的通知等,这样就容易导致环保税收优惠政策整体缺乏系统性。例如,国家发改委在2008年公布了《可再生能源发展“十一五”规划》,指出国家对可再生能源的开发利用、技术研发和设备生产等给予税收优惠支持;同年3月,国务院办公厅发布了《加快发展服务业若干政策措施的实施意见》,对吸收就业多、资源消耗和污染排放低等服务类企业按照其吸收就业人员数量给予补贴或所得税优惠。这些规划和实施意见通知出自不同的行政部门,彼此间缺乏统一考虑和协调,导致政策之间存在冲突和矛盾。

  三是部分政策调控重点与实际需要不符。现行部分环保税收优惠政策的制定与环保工作实际需要不符,调控重心发生偏移,实践意义较差。如《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例中规定的“企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目,具体包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造等”可以享受减免企业所得税优惠,但未对企业自建、为企业自身服务的污水处理厂、垃圾处理站等节能环保项目规定优惠政策。从环保实际工作来看,不仅要鼓励环保产业的发展,对从事环境项目服务的企业给予优惠,更应该对企业自建或投资环保项目给予优惠,鼓励企业自发地减排和治污行为。环保税收优惠政策设计应多从环保实际工作角度出发,增加其针对性。

  具体政策方面

  一是享受企业所得税优惠的环境保护设备目录范围过窄。环保专用设备的技术水平直接决定着企业的污染治理效果。我国在企业所得税法中规定了鼓励企业购置并使用环保专用设备的优惠政策,之后发布了《环境保护专用设备企业所得税优惠目录(2008年版)》,其中只列出14种环境保护专用设备。至今未进行任何调整。

  环境保护专用设备种类众多,差异较大。即使同一种设备也细分不同性能参数。而在优惠目录中,许多实践证明非常有效的专用设备还没有被列入,甚至还有一些完全符合名称、应用领域和能效标准要求的设备只因与目录中的性能参数有轻微差异也被排除在外,反映出现行目录覆盖范围过窄,实用性不强的缺点。

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