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□ 李昌平等

  取消农业税将引发一系列深刻变革
  
  李昌平
  在十届人大二次会议上,温总理宣布要用五年的时间取消农业税。这是一个令人振奋的好消息。如果按照总理所说的农业税率每年减少一个百分点,三年后农业税率就减少到了5%以下。当农业税率减少到5%以下时,就没有必要再收农业税了——因为征收的成本会大于征收的税额。如此大的力度解决三农问题,确实出乎很多人的意外。农业税取消的意义,不仅在于每年减少农民人均五十元的负担,更重要的是标志着“以农养政”的时代即将结束,由此会引发一系列深刻的变革。
  “农不养政”乡镇体制和机构改革要来真的了
  改革开放以来,乡镇政府部门以农业税为载体,派生出从农民、农村、农业攫取剩余的数百种税费负担,且“取之于民”不是为了“用之于民”,而是为了解决乡镇“干部”的吃饭和福利的需求。中西部地区的乡镇政府部门的职能进入了一个怪圈——“收钱—养人—养更多的人—收更多的钱”;政府=干部=收钱=管理=寻租;政府财政=干部饭碗=农民口袋=农业税费。
  面对日益膨胀的机构和越来越庞大的干部队伍,中央部署过三次乡镇机构改革,目的就是要精简机构和人员,提高政府服务效能,促进农村经济发展和社会稳定。回顾历次乡镇机构改革,我们不难发现每次机构改革都是加强条条的权力,削弱地方块块的权力,上收农民的权力。北京的各个强势部委的权力是要加强的;地方政府从自己的利益出发,采取“上有政策、下有对策”应付中央,一般情况下,地方的权力也难以削弱;每次改革的结果是农民的权力更小了,管农民的权力部门越来越大了,农民身上的绳索越来越紧了。在市场经济条件下,市场配置人才、技术、资本对小农经济是不利的,农民需要技术服务和金融服务,但是每次改革都是削弱农村技术服务和金融服务部门。
  一般认为乡镇机构改革失败的原因是没有抓住转变职能——“收刮”职能转变为服务职能这个关键。其实更深层的原因在于:县乡依然靠“以农养政”,“收刮”农民依然是县乡财政的主要来源。中央财政不养县乡政权,上面发帽子,农民开票子,中央、省市各级不会产生真正改革乡镇体制和机构的动力。而农民有改革乡镇体制和机构的动力,但农民没有权力。只有县乡政权靠中央财政统筹,县乡政权的基本职能才有可能转变为服务农民。中央政府才会下决心解决县乡如此庞大的机构和官僚队伍。
  随着农业税的取消,“农不养政”变为现实,县乡体制和机构改革不得不真正开始了。
  “农不养政”开创乡村社会“民本位”新时代
  在我国的中西部农业地区,农业税既是县乡“收刮”体制存在的理由,又是其存在的经济基础;“收刮”体制的存在既是“官本位”体制的存在理由,又是其存在的经济基础。只要县乡“官本位”体制存在,民主容易成为欺骗人民的招牌,法制容易成为桎梏人民的工具,市场容易成为权力和资本合谋的平台,中央转移支付的资金就难以用到老百姓的身上,公共财政就难以建立起来,服务型政府是一个无法兑现的白条,建立公民社会也是一个无法实现的目标。
  取消农业税后,乡镇的财政来源主要就是上级政府的拨款,乡镇政府的利益和人民的利益就具有一致性——向上级争取资源和优化配置本乡本土资源是乡镇政府和民众共同的基本目标。取消农业税后,“收刮”体制就没有了合法性和经济基础,乡镇政府必然转向服务型政府。在另一个层面,当县级政府不找乡镇政府要钱了,而是反过来给钱,县长对乡长的要求主要就是把下拨的有限资源用好,以保证乡民安居乐业。谁当乡镇长对县长而言不是特别重要,只要人民满意就行,这时县政府和人民群众的目标也是高度一致的。民选乡镇政府、让人民群众监督管理乡镇政府才能顺理成章、水到渠成。同样的道理,当乡镇政府不找农民收钱了,谁当村长对乡镇长不是很重要,只要农民满意谁当都行,这时村民自治就顺理成章、水到渠成了。当村长和乡镇长都是民选民管的,当乡镇政府和县级政府不找小农要钱,而是给钱时,官方控制乡村社会最佳的选择是提高民间社会的组织化水平,以降低乡村社会的管理成本;反过来,乡村社会组织化程度提高,民间力量得到增强,有利于一个健康的市场经济的、民主的、法制的、公平公正的自治为主的乡村社会的建立。很明显,农业税取消后,支撑乡镇“官本位”体制的第一块多米诺骨牌倒下了,预示着一个“民本位”的乡村社会开始发育。
  实行“税转租”开启乡村组织发展和村民自治新时代
  过去是国家权力下乡,推行“税外费”、“费改税”,剥夺了土地集体所有者权利,所收的正税、附税和各种费都掌控在官方的手上,村自治组织成了一个只有义务、没有权利的空架子,民间组织成了无本之木。官方掌控了乡村社会的一切经济资源,民选的弱势的村长不得不向官权乞讨,民选的强势的村长也会遭到掌控资源的官权赎买,如果赎买不成,官权也可以对强势的村长行使合法的“加害权”。这就是十几年来很多地方的村民自治——只是“选举游戏”的根本原因,也是民间组织艰难生长的根本原因。
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摘自:读书 2004年第06期  
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