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湿地保护法规检讨


□ 梅宏王璐中国海洋大学法政学院副教授、法学博士后

  2013年3月28日,国家林业局第32号令颁布了《湿地保护管理规定》(下称《规定》)。该《规定》共37条,自2013年5月1日起施行。在总结多年来湿地保护管理实践经验的基础上,《规定》系统地规定了林业主管部门在湿地保护管理以及履行国际湿地公约方面的职责和工作范围,对湿地保护管理的方针、方式以及工作程序等作出具体规范,是指导湿地保护管理的纲领性文件。《规定》的颁布实施,对于进一步加强和规范湿地保护管理,更好地履行国际湿地公约,推动生态文明和建设美丽中国具有重要意义。

  出台的背景

  湿地作为一种由水、土、生物等多种生态因子构成的特定生态系统,不仅可以为人类提供土地、农业产品、工业原料,而且具有观光旅游和科学研究价值。更重要的是,湿地在调蓄水源、净化水质、调节气候、维护生物多样性等方面具有重要作用。2010年全国湿地资源调查统计结果表明,中国现有100公顷以上的各类湿地总面积为3848万公顷(不包括香港、澳门和台湾的数据)。其中,自然湿地面积3620万公顷,占全国湿地面积的94.07%。湿地内分布有高等植物2276种,野生动物724种,其中,水禽类271种、两栖类300种、爬行类122种、兽类31种。

  中国湿地具有得天独厚的资源,但是,由于长期不合理开发利用,导致湿地资源破坏严重,湿地生态环境恶化,湿地整体状况不容乐观,恢复治理迫在眉睫。据不完全统计,从上世纪50年代以来,中国湿地开垦面积达1000万公顷,全国沿海滩涂面积已削减过半,有“干湖之省”之称的湖北省湖泊面积锐减三分之二。湿地面积萎缩会对气候调节、水源涵养、生物多样性等产生重大影响。湿地萎缩引发的生态危机亟须立法者出台湿地保护专门法律加以解决。

  中国湿地保护立法,特别是湿地保护国家层面的立法一直为社会有关方面及公众所瞩目。从上世纪八九十年代开始,就有官员、专家学者和社会知名人士呼吁对湿地保护专门立法。历届全国人大和全国政协会议上,不断有代表、委员提出建议和提交“关于制定湿地保护法”的议案。

  地方湿地保护立法相当活跃,黑龙江省、甘肃省、湖南省、广东省、陕西省、辽宁省、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区、四川省、吉林省等已制定了湿地保护条例,福建省、云南省、河北省、浙江省、天津市、江苏省也已将湿地保护立法列入地方人大立法计划。

  但是,统一的全国性湿地保护法律迟迟未能出台。自2004年起,国家林业局就开始着手湿地保护条例的立法工作,期间经过多方征求意见,数易其稿。以最近—次为例,2009年6月,当酝酿多年的《中华人民共和国湿地保护条例(送审稿)》报送国务院法制办时,社会各界对湿地保护专门性立法的出台满怀希望。但自报送后,该条例便失去回音,社会各界等来的是2011年的又-征求意见稿。

  湿地保护专门立法出台的艰难与时间上的推延主要源于湿地管理部门之间存在的分歧。湿地由水、土、生物等多种生态因子构成,针对中国采取的按资源类型进行部门分类管理的体制,能够参与湿地管理的部门就包括林业、环保、农业、土地、海洋、渔业、水利、城建、航运等多个行政管理部门。各部门对湿地保护专门立法的态度不一,有的部门认为现有的法律法规已经对湿地保护作出了规定,无需再专门立法。有些部门则担心自己的行政审批权会因立法出台被剥夺。各部门在湿地管理问题上没有达成协调统一意见。而中国立法实行各部门协调一致原则,如果一个部门反对,湿地保护专门立法就无法上报国务院法制办。立法滞后导致许多应该建立的湿地保护管理制度建立不起来,例如湿地占补平衡制度、生态补偿制度、分级管理制度等。

  《规定》是由国家林业局颁布的部门规章,与湿地保护专门立法相比更具灵活性和实用性。通过对于《规定》实施效果进行分析,将《规定》的条款不断加以细化、补充和完善,待时机成熟时将《规定》上升到法律高度或者以《规定》为模本制定中国湿地保护专门立法,均是不错的选择。主要内容解析

  《规定》主要对如下几个问题作了规定:

  第一,《规定》明确了湿地的法律概念。在中国,由于“湿地”概念不统一,外延不明确,不仅导致某些湿地资源或者功能不能得到国家法律的有效保护,而且导致管理者在实际工作中难以把握管理对象的范围与边界,也就无从制定适用于湿地保护管理的法律措施。《湿地公约》将氐潮时不超过6m的沼泽地、泥炭地或水域地带都规定为湿地,可见其在湿地定义上采取了较广泛的概念。中国是发展中国家,经济处于高速发展阶段,社会处于持续进步状态,人口急剧增加,这些情况都使中国自然资源保护面临重重困难。在湿地保护立法中对湿地采取广泛定义是不切实际的。《规定》在调查研究、总结经验和专家论证的基础上,参照《湿地公约》关于湿地的定义及2000年9月国务院17部委制定的《中国湿地保护行动计划》的有关内容,结合中国湿地保护的实际需要,突出湿地的生态功能,并充分考虑到湿地保护行政管理法律制度的可操作性,在《规定》第二条对湿地概念作了规定。

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