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环境公众参与发展体系研究


  环境公众参与是解决环境问题的重要途径,特别是在我国环境问题所带来的矛盾日益突出,需要以综合手段全面推动环境治理的历史发展阶段,深入剖析我国环境公众参与的发展方向尤为重要。本文将通过对环境公众参与的概念分析、我国环境公众参与的开展阶段与特征的梳理分析,提出我国环境公众参与的体系构架、规划思路与实践方法,为我国“十二五”期间环境公众参与工作的全面深入开展提供参考。

  ■文 常杪 杨亮 李冬激

  近年来随着我国环境问题所带来的社会矛盾日益突出,环境领域的公众参与正在逐步得到来自各级政府及社会各方的重视。如何全面有效的推进环境公众参与工作已经成为各级政府环境保护工作的重要课题,特别是基层政府更需要在环境公众参与领域创新思路与方法,使公众参与能切实成为推动环保工作的强有力辅助力量。

  发展历程

  我国环境公众参与领域工作起步较晚,但是发展迅速。特别是近年来,我国的环境公众参与领域从立法到实践的各层面均得到了较快的发展。我国的环境保护工作起步于20世纪70年末80年代初。关于环境公众参与,在1979年出台的《中华人民共和国环境保护法(试行)》中已有“公民对污染和破坏环境的单位和个人,有权监督、检举和控告”(第8条)相关表述,明确了公众的环境监督权利。1992年联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》后,我国政府作出了履行《21世纪议程》等文件的庄严承诺。1994年3月25日,《中国21世纪议程》经国务院第十六次常务会议审议通过。在《中国21世纪议程》(第20章)中,公众参与这一概念首次出现在我国的政府文件中。

  然而我国环境公众参与领域独立的法规体系建设整体发展相对迟缓,未能提出明确的指导方针及实施办法。同时由于我国在环境保护领域发展的滞后性,公众环境意识普遍有待提高,至20世纪末我国在环境公众参与领域工作未能取得明显突破。

  差距与问题

  近年来虽然我国在环境公众参与领域取得了明显的成绩,但是欧美日等发达国家相比,仍相对滞后,亟待解决的问题仍然较多。

  差距

  从20世纪60年代中后期开始,日本、英国等发达国家便着手通过环境教育的开展、环境信息的公开的推进、公众参与环境政策制定、环境监督管理机制的建设等模式从国家层面自上而下的全面推进环境公众参与工作。经过长期的不懈努力,目前西方主要发达国家在公众环保意识、环境公众参与程度及参与效果等领域取得了明显的成效。而我国在环境公众参与的领域的发展现状与发达国家相比存在明显的差距。

  主要问题

  整体公众环境意识有待提高随着我国社会经济的飞速发展,在我国环境问题开始得到来自社会各方的关注。由于对环境问题的长期忽视、教育水平的差异、地域间发展的差距等因素一般公众及企业的环境意识人有待提高。由中国环境文化促进会发布的《中国公众环保指数(2008)》显示公众的环保意识总体得分仅为44.5,公众普遍环保知识欠缺,公众主动参与环保活动的积极性不高。

  政策法规建设仍然滞后虽然我国公众参与领域的法规建设近年来发展较快,但尚没有形成完整的法规体系,环保公众参与相关的综合性法规尚未出台,2006年,原国家环保总局(当时)启动了《公众参与环境保护办法》的编制工作,但由于种种原因时隔四年仍未正式颁布。而近年来出台的环保相关法规中,虽然很多都提出了加强公众参与的内容,但往往仅涉及单个领域,体系性不强,急需构筑环境公众参与的整体体系与规划,并制定切实可行的实施办法。

  环境公众参与渠道不畅目前多数公众参与相关法规多是指导性政策方针,操作细则说明不足,给具体工作的落实带来困难。尤其是在公众参与政策监督、政策制定领域活动时,缺乏有效的机制保障,导致参与渠道不畅,公众的意见不易有效的反馈到主管部门。

  缺乏系统性、长效性机制公众参与环境保护逐步得到政府的充分重视,并积极开展各类活动。但活动往往流于形式,过分注重短期效果而忽视了长效型机制构建。环境公众参与机制的建立涉及领域广,投资见效慢,应从终点领域入手,建立系统性、长效性活动、管理机制同时保障一定规模财政资金的长期稳定投入,同时应采取适当举措吸引社会各团体资本的积极参与、投入。

  意义与挑战、

  环境公众参与的开展与推进对于我国环保工作的全面开展与生态文明的建设具有重要的现实意义。表现在以下几个方面。一是有利于公众全面了解环境保护现状:全面推进我国环境公众参与发展,可以促进公众全面正确了解我国环境工作的进展及整体发展现状,明确自身权利与义务。二是有利于环境相关社会矛盾的化解:环境公众参与的开展,有利于化解公众之间、公众与企业之间、公众与政府之间在环境领域不必要的矛盾与冲突、防范环境风险,促进经济社会的和谐发展。三是有利于提高公众自身的环保意识:环境公众参与的开展可以促进公众全面提高自身环境意识、促进公众自主自觉地参与城市环境建设中,从而有力地推进环境保护事业的发展。四是有利于环保政策的科学决策与有效监管:通过环境公众参与的开展,可以促进公众全面参与政府环境决策制定,有效提高政府决策的科学性,真实反映广大公众的意志。同时可以各家有效的发挥公众监督的作用。

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