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重温土地“涨价归公论”国务院发展研究中心农村部研究员


□ 刘守英

土地公有制下,政府一手以土地所有者收租,另一手以政府名义收税,不能不引发公众对其公正性的质疑

刘守英

 

  土地涨价,应该归公,不能归个人,这个理论在中国可谓源远流长。从最早孙中山提出 “平均地权”,到中国1982年《宪法》规定“城市土地国有、农村土地集体所有”,并形成相应制度架构,再到1998年中国修订《土地管理法》,直到目前社会热议的房地产税,都有“涨价归公论”的魅影。

  “涨价归公论”的发明者是19世纪的美国学者亨利?乔治(Henry George)。他是19世纪一位美国作家、政治家、政治经济学家。上述诸多政策主张和法律条文,其依据的理论均可追溯到其土地“涨价归公”理论,不过有的稍有变形。

  亨利?乔治的“涨价归公论”对中国近现代化进程影响至深。这也是为什么今天要重新讨论其思想的原因。而还原亨利?乔治的真实思想和政策主张,对于中国修改《土地管理法》、正确理解土地财产税、使土地制度和土地政策回到公正轨道,具有重要的理论和政策意义。

“涨价归公”源远流长

  亨利?乔治著有《进步与贫困》一书。在中国,最早翻译该书的是廖仲恺。孙中山也多次坦言,他的民生主义中的“涨价归公”思想,就直接来源于亨利?乔治。

  1911年,孙中山在关于社会主义的演讲中,是这样介绍亨利?乔治的学说的:“他曾著一书名为《进步与贫困》,其意以为世界文明,人类愈贫困,盖于经济学上均分之不当,主张土地公有。其说风行一时,为各国学者所赞同。其阐发地价税之理由,尤为精确,遂发生单一税社会主义之一说”。他在另一处这样提及:“亨利之学说,深合于社会主义之主张,而欲求生产分配之平均,亦必先将土地收回公有。”

  按照他对亨氏理论的理解,孙中山提出:“ 兄弟最信的是定地价的法。比方地主有价值一千元,可定价为一千,或多至二千;就算那地将来因交通发达价涨至一万,地主应得二千,已属有益无损;赢利八千,当归国家。这于国计民生,皆有大益。少数富人把持垄断的弊窦自然永绝,这是最简便易行之法。……中国行了社会革命之后,私人永远不用纳税,但收地租一项,已成地球上最富的国。这社会的国家,决非他国所能及的。 ”

  蒋介石败退台湾后,把平均地权具体化为:“第一,在交通发达之处及都市之土地,凡涨价者,借征收增值税之方法,以达到‘涨价归公’的目的,用意乃在求消除贫富之不均,故增值税,亦可谓为实行‘涨价归公’手段之一种。

  “其次,则为现代都市政府如对其土地照价收买、区段征收、土地重划、超额土地之收购以及都市整建(如违章建筑)等之通例,亦皆为‘涨价归公’之手段,政府可以发行都市土地债券,以筹集基金而实施之。此种良法美意,如能在都市实施,则不仅为平均地权,而实亦为消除贫富不均,并且为建设都市之张本。

  “第三,在交通未发达以及土地未开发之处——即乡村土地,如农田山地,其地价变动性较少,则可征收田赋或实物,而免征地价税,以便于‘耕者有其田’政策之实行。”

  蒋以“增值税”代替全部“增值”,而说“增值税亦可谓实行‘涨价归公’手段之一种”。而孙中山的胃口,绝不止于“增值税”,而是“所增之价”的全部。孙中山的“平均地权”思想在上世纪50年代台湾土改中以“耕者有其田”政策加以落实,即通过“三七五减租条例”、公地放领及政府向大地主征收土地再移转给农民等三个途径。

  其中“减租条例”最为关键,这等于是一场不流血的土地革命,让佃农实质上取得无限期的土地租约。虽然名义上,租约是六年一期,但只要佃户愿意续约,地主就不能片面解约,地主想要解约,通常必须经协议割让一部分土地作为补偿;同时,地租最高限定为收成的37.5%,因此,地主对名下的土地失去了实际支配权,只剩下有限的收租权,有些大地主宁可配合政策,让政府征收以换取国营企业的股票。

  上世纪70年代末,改革开放后土地价值逐渐显化。伴随工业化、城市化进程,土地价值的上涨和分配如何处置成为当务之急。1982年《宪法》一方面“允许土地使用权有偿转让”,另一方面规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。

  到了1998年,全国人大重新修订《土地管理法》,除了沿用1982宪法按城市和农村采取两种土地所有制并行而隔离的框架,又附加两条涉及土地农转非的制度安排和增值收益归属规定:其一是 “任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”;二是“国家从事经济建设,可以依法征用集体所有的土地”,“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。”

  由此可见,把土地分为城市和农村两类,按所有制管理,以及农地转为非农地必须经过国家征用和城市土地国有,其背后的理论依据就是“涨价归公”,即土地的价值增值来源于国家基础设施投资,农村土地转为城市建设,必须将土地国有化,原来的土地所有者农民集体不能分享土地级差收益。

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