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公共行政基本治理模式的阐释:研究框架及变迁机制


□ 吴 月

  (广东技术师范学院政法学院,广州510260)

  摘要:面对经济全球化,公共行政改革已成为当今世界一股强劲的潮流。公共行政改革,需要有宽广的世界眼光和辩证的历史眼光。通过回顾公共行政基本治理模式的变迁过程,深入探讨三种基本治理模式内在的逻辑机理,进一步探寻完善我国行政体制改革的有效路径。

  关键词:治理模式;研究框架;变迁机制

  中图分类号:D63-3 文献标志码:A 文章编号:1008 - 8520(2011) 04 -0070 - 04

  自从公共行政学产生以来到现在,其理论发展已经历经了不同的阶段。众多学者对各阶段进行细化的方法各有不同,一般来说,可将其划分为三大阶段。第一个阶段是最早的20世纪初期至六七十年代的“传统公共行政理论”阶段(包括60年代末期的新公共行政),第二个阶段是80年代兴起的“新公共管理理论阶段”,第三个阶段是90年代至今兴起的“新公共服务与多元治理阶段”。这三大阶段突出呈现出三种明显不同的特征:传统公共行政偏向层级节制的官僚制治理模式,以权威作为主要的协调机制;新公共管理则偏向市场的治理模式,以价格作为主要的协调机制;新公共服务与多元治理模式则偏向公民参与的治理模式,以网络互动为主要的协调机制。三种治理模式各具特色,但是,不可忽视的是,公共组织所面对的大环境是复杂的、多元的,当大环境趋向于某些核心价值突显的特征时,就必须以某种相应的治理模式作为配合。我国从建国初期至今,历经中央集权的计划经济到市场经济的转变,政府的治理模式也作出针对性的调整。本文从公共行政三种治理模式分析人手,探寻完善我国的行政体制改革路径。

  一、公共行政三种治理模式的知识图谱

  (一)层级节制的权威治理模式

  层级节制的权威治理模式是官僚体制的主要特征,它与专业分工、按规章办事、管理的非人格化等特征密切相关,重视控制、稳定、效率、理性、技术等五种核心价值。

  具体来说,层级组织的存在可带来二个方面的优势,一是降低了交易成本;二是有利于秩序的维持。任何社会秩序的形成,除了依靠自发的秩序和成员内控的规范外,还必须依靠理性的层级权威和法律的形式来弥补其不足,尤其在缺乏社会资本的情况下,人与人之间的信任感不足,层级组织则可以矫正自发秩序的缺失与限制。

  但需要进一步指出的是,层级节制的权威治理模式着重由上而下的控制,忽视公民的自主性与参与性,对公共利益的界定,几乎完全由政治界的上层统治者所决定,行政人员只不过是听命办事者.缺乏自主性、行政效率低下,同时会产生作为委托者的公民与作为代表公众处理公共事务者的代理人之间利益不一致的委托——代理问题,此外,还有上层官僚利用获得的权力进行寻租等问题。

  (二)新公共管理的市场治理模式

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