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实践交流:论环境监测制度构建中的部门职责分工及其依据


□ 文/舒曼

  现行的环保工作体制一方面保证了涉及环境污染与资源保护的各个领域都有相应行政主管部门负责监管的同时,另一方面也造成了环保工作中各部门职权和职能的严重交叉。

  福岛核泄漏再’次把环境监测工作变成了公众视野关注的焦点。人们前所末 地频繁登陆环境保护部的网站,希望获得关-二辐射环境实时空气吸收剂量率监测值的最新信息。在及时为公众提供客观可靠的监测信息,保障公众环境知情卡义和国家环境安全的背后,现实中的环境监测工作并不轻松。除去能力建设、场地限制和资金缺口等因素外,各部门在环境监测领域的职能交叉足造成环境监测制度实施难的主要问题。完善环境监测制度,必须在如何良好整合各部门环境监测力量上下功夫。

  职责分工总体问题

  环境监测是开展和实施各类环境保护制度的基础。要加快推动中国环境行政、执法和司法秩序的建立,必须依靠环境监测工作米“摸清家底”。1989年《环境保护法》第7条确立了环保部门对环境保护工作实施统一监督管理,国家其他行使环境污染或者资源保护监督管理权的部门按照部门分工开展环保管理工作的统‘监管和分工负责卡结合的环境保护工作体制。实践中,现行的环保工作体制一方面保证了涉及环境污染与资源保护的各个领域都有相应行政主管部门负责监管的同时,另一方面也造成了环保工作中各部门职权和职能的严重交义。

  国务院办公厅关于印发各部分主要职责内设机构和人员编制规定的通知(又称国务院“三定”方案)除指出各部门的环境监管职责之外,也授权环境保护部“负责环境监测和信息发布。制定环境监测制度和规范,组织实施环境质量监测和污染源监督性监测。组织对环境质量状况进行调查评估、预测预警,组织建设和管理国家环境监测网和全国环境信息网,建立和实行环境质量公告制度,统一发布国家环境综合性报告和重大环境信息”。但是,“三定”方案对于环境保护部如何“组织实施”环境监测以及如何“组织建设”环境监测网均未作出明确说明,为现实中的环境监测制度构建留下了难题。

  这种状况及其带来的影响,在环境监测制度中表现得尤为突出,导致了在水环境质量、重点流域区域环境和酸雨、沙尘暴等受关注较多的领域,各部门重复建网,重复劳动。不但在一定程度上造成了行政资源的浪费,也由于监测方法、取样点位(断面)等不一致而出现了监测数据互不相同的现象,并甚至由此引发公众质疑。然而,对于持久有机污染物、污染物长距离转移等比较“冷门”的领域,监测投入又完全不足,甚至没有开展相应监测。

  理顺职责分工的法律依据

  事实上,除《环境保护法》以外,其他环境保护和资源管理单行法律已经在不同程度上对环境监测工作做出了规定。读透并用好这些法律规则,结合国务院“三定方案”的权责规定,能够为理顺环境监测的职责分工提供依据和思路。

  环境污染监测工作方面,《海洋环境保护法》第14条、《水污染防治法》第25条和第26条、《大气污染防治法》第22条、《气象法》第32条、《环境噪声污染防治法》第20条、《固体废物污染环境防治法》第12条、《放射性污染防治法》第10条,分别对相关领域的环境污染监测工作及其网络建设做出了总体性规定。

  在资源保护监测工作方面,《水法》第16条和第32条、《水土保持法》第29条、《农业法》第57条、《草原法》第25条、《野生动物保护法》第11条、《防沙治沙法》第14条和第15条也分别对相关资源监测工作及其网络构建作出了概括性规定。

  此外,《突发事件应对法》第37条和第41条可以视为突发事件应急监测工作的直接法律依据。

  以下依据上述法律规则和国务院“三定方案”的相关内容,对除“统一监管”的环保部门以外的各“分工负责”监管部门环境监测职责的合理分配方式,及其与环保部门环境监测总体工作之间的关系做出说明。“分工负责”的监管责任清楚了,“统一监管”的内容和制度构建方式就比较明白了。

  海洋环境监测

  综合依据《海洋环境保护法》第14条、第15条、第16条和第58条的规定,国家海洋主管部门负有按照国家环境监测、监视规范和标准,管理全国海洋环境的调查、监测、监视,制定具体的实施办法,会同有关部门组织全国海洋环境监测、监视网络,定期评价海洋环境质量,发布海洋巡航监视通报的职责。同时国家海洋主管部门和国务院环保部门负有在编制全国环境质量公报以及开展海洋环境监督管理时的环境监测资料互供义务。

  根据《海洋环境保护法》第5条第2款和第14条第2、3款的规定,国家海事主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理,并依照法律授权负责其所辖水域的监测、监视。

  根据《海洋环境保护法》第5条第3款的规定,国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理,负责保护渔业水域生态环境工作,并依照法律授权负责其所辖水域的监测、监视。

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