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均等化是急务


《中共中央关于制定国民经济社会发展第十二个五年规划的建议》把“健全覆盖城乡居民的社会保障体系”列入“加强社会建设,建立健全基本公共服务体系”一节,这意味着今后要按照公共服务均等化的方向深化基本社会保障制度的改革,进一步完善社会保障体系。

就制度设计层面而言,中国已经建立了覆盖城乡居民的社会保障体系。实际覆盖面也相当广泛,截至2010年上半年,城镇职工养老保险参保人数为2.45亿人、城镇医疗保险参保人数为4.13亿人、新型农村合作医疗参合人数为8.33亿人、失业保险参保人数为1.29亿人、生育保险参保人数为1.13亿人。近年来实施的城市居民基本医疗保险制度和农村最低生活保障制度的建立填补了过去的制度空白,农民工参加工伤保险、医疗保险、养老保险的人数也大大增加。城镇五项社会保险基金总收入由2000年的5000多亿元增加到2009年的16116亿元。作为国家战略储备的社会保障基金也由新世纪初的200亿元增加到2009年底的7766亿元。社会保障已经成为关系国计民生的一项重大经济社会制度,在中国渐进的经济转轨和高速的经济发展过程中,发挥了安全网和稳定器的重要作用。

  但社会各方面一直对社会保障的意见很大,前一阶段主要集中在农村和部分城市居民未纳入社会保障体系,目前主要集中在不同群体间社会保障待遇水平差异过大。应当看到,建立符合社会主义市场经济要求的社会保障制度是一个过程,在2003年之前,社会保障在实际工作中长期作为国有企业改革的配套措施,在打国企改革攻坚战的历史条件下是正确的,但难免使政府的注意力主要集中在国有企业职工身上,对城镇其他人员顾及不够,也使农村的社会保障制度长期难以进入视野。近年来,社会保障体系建设突破了为国有企业改革配套的局限,从为全体公民提供社会保障的角度进行体系建设,覆盖面有了大幅度的提高。

  从过去国家机关、事业单位和国有企业职工等一部分群体有保障,到全体公民合理享有保障,这是中国经济社会发展的历史性进步。同时应承认,过去长期积累的不同人群基本保障不均等问题还十分严重,突出表现在城市与农村的关系、农民工与城市职工的关系、企业职工与机关事业单位职工的关系、一般职工与党政干部的关系等方面。在这几个方面,都存在着基本社会保障逆向转移的问题,即初次分配的差距,非但没有被社会保障缩小,反而扩大了。如果说,前一阶段人们更多关注不同群体社会保障的有无问题,今后人们将会更加关注不同群体社会保障的水平高低问题。解决社会保障逆向转移的问题,逐步实现基本公共服务均等化,将是中国社会保障制度下一阶段改革面临的重大挑战。

  基本社会保障均等化不可能一蹴而就。一是基本社会保障包含多个项目,有的实行的是普遍关联原则,如最低生活保障,有的实行的是就业关联原则,如职工基本养老保险;二是目前各基本社会保障项目的统筹层次都较低,多数是市级统筹,城镇职工基本养老保险原定1999年实现省级统筹,至今也没能落实,而不同地区经济社会发展水平差异过大致使基本社会保障不均等;三是尽管中国经济未来仍可保持较高速度的发展,但城乡二元结构将长期存在,至少20年内还不能消除,我们可以统筹规划城乡社会保障体系建设,却不可一步统一所有城乡基本社会保障项目。因此,实现基本社会保障均等化,要针对不同项目,兼顾不同地区,统筹城乡规划逐步推进。

  推进基本社会保障均等化,逐步扭转社会保障的逆向转移,使不同群体间一次分配的差距,经过基本社会保障再分配有所缩小,建议考虑如下问题:

  第一,实行普遍关联原则的基本社会保障项目,先在其统筹区域内实现均等化,再逐步向全国统筹过渡。这方面,农村新型社会养老保险试点应得到充分肯定。中央确定的农村基础养老金标准为每人每月55元,各地再根据自己的财力适当提高基础养老金标准,这对基本社会保障均等化具有一定的示范作用。

  第二,实行就业关联的基本社会保障项目,其待遇标准与职工就业期间的工资相关联,不宜设定绝对均等的标准,如每人每月55元,但可以设定相对均等的标准,如一定就业年限职工的养老金替代率为60%,至少相同就业年限的职工不能因为他们所在行业或部门的不同而替代率差别过大。

  第三,将基本社会保障的事权适时适当集中到中央政府,由中央统一平衡区域间的基本社会保障水平,建立基本社会保障经费保障机制,相应调整中央与地方的财力分配关系,加大中央对贫困地区的基本社会保障投入,逐步缩小地区间的基本社会保障待遇差别,这对区域协调发展也具有重要意义。

  第四,在加快城镇化的过程中统筹规划城乡基本社会保障制度的衔接。实行普遍关联原则的项目可以加快统一制度、统一管理的步伐,如最低生活保障制度、城镇居民医疗保险制度与新型农村合作医疗保险制度等,但待遇水平还要根据城镇居民收入差别逐步衔接。实行就业关联原则的项目,如职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等,因城镇的社会化就业方式与农村家庭为主要经营单位的劳动方式差别很大,不宜过早提出统一制度。

  以上分析说明,实现基本社会保障均等化,不仅有待于社会保障制度自身的完善,还有待于区域协调发展和城乡协调发展进程,从中国目前的社会经济发展水平看,付出艰苦的努力也需假以时日。但有些问题是应当也可以立即研究解决的。如企业退休人员与机关、事业单位退休人员基本养老保险待遇水平差距过大,十几年前就提出来了,一直得不到解决,近年来连续提高企业退休人员的养老金,仍是难以平衡两种制度之间的差异。从公共服务均等化的思路出发,考虑中国实际情况,应尽早统一城镇职工基本养老保险,不要再在事业单位、机关与企业职工之间分别设计基本养老保险制度了,至于不同群体之间的特殊性,可以通过企业年金或其他补充保险来体现。又如城镇职工基本医疗保险,1998年制度设计时就是覆盖全体城镇职工的,当然包括机关、事业单位职工,可是至今党政机关干部和相当多数的全额拨款事业单位职工没有参加基本医疗保险,仍然实行被国务院文件明确规定要改革的公费医疗。这两个例子说明,真正实现基本社会保障均等化,然要对现有利益格局进行调整,是要触动既得利益的,其难度不可低估。

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