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多服务少插手


□ 丁元竹国家行政学院决策咨询部副主任、教授

  建设人民满意的服务型政府,涉及对公共服务的进一步分类,和根据不同类型的公共服务确定政府与企业、政府与社会组织之间的关系

  特约作者/丁元竹

  转变职能,是政府自身改革和建设的核心,目的是建设人民满意的服务型政府。但是,这并非易事,它不仅涉及利益格局的调整,也涉及对公共服务的进一步分类和根据不同类型的公共服务确定政府与企业、政府与社会组织之间的关系。

  这需要理论界和各类智库去做深入细致的分析和研究工作,改革的整体设计只有在理论和思路全面清晰的基础上才是可能的。正如马克思在100多年前就已经说过的,“理论只要说服人,就能掌握群众;而理论只要彻底,就能说服人。所谓彻底,就是抓住事物的根本”。

  从北京出租汽车改革看准公共服务供给方式改革

  最近,北京乃至全国各大媒体热议的北京市出租车改革,表面上是有关出租汽车涨价、出租汽车报废期限、经营权期限、份子钱等问题,实质上是政府在这个领域的管理权限、管理方式问题。因为,大家争论的焦点最终归结到了出租汽车的定位问题,到底是公共交通运输体系的补充,还是综合交通运输体系的补充?也就是说,在出租车发展和管理中如何确定政府的责任和市场的作用,以及在政府把经营权通过招标方式让渡给企业后,企业与司机之间如何安排权、责、利。这实际上是中国改革过程中基本问题和方向性问题在出租车行业的具体反映。

  出租汽车服务既混合了公共服务也混合了私人服务;既要求政府管制,也要求发挥市场配置资源的作用;既要求提高出租汽车行业效率,也要求提高出行者的满意度以及出租汽车司机的工作质量和生活质量。从国际经验看,出租车在大部分国家实行总量控制,消费价格也受到严格管制,属于准市场机制。

  就政府和市场的关系看,有人主张出租车行业是公共交通的重要补充,有其公益性特征,政府应当给予补贴,承担起一定的财政责任。有人把出租车当作私人物品,主张全部放开,实行市场化管理。我们认为,在公共服务领域,即便是公共服务或公共物品,也未必一定要政府补贴。政府对公共服务和公共物品的责任和职能是多方面的,补贴只是多种形式中的一种。更何况出租车行业属于准公共服务领域。

  与基本公共服务不同,准公共服务或准公共物品介于纯公共服务和私人物品之间,介于政府公共服务和市场服务之间,是一个混合领域。它既以商业交易为中心,又必须兼顾经济和社会因素,其界限、性质、模式等直接影响政府职能的发挥,也影响市场体制的建设和完善。准公共服务在我国是一个庞大领域,涉及公共交通、高等教育、医疗卫生、水电道路,等等。这些领域目前也是我国改革和发展面临挑战最多、最为艰难的领域。

  准公共服务供给方式改革的实质是政府创新。在世界范围内,人们对政府创新有各种表述,诸如,“行政创新”“新公共管理”“再造政府”“行政改革”“全球管理革命”。人们用诸多字眼来表述服务供给体制的改革,诸如,“企业家精神”“政府问责治理”“公司合作伙伴关系”“参与式治理”等。具体可以采取两种方式:一是公益性较强的非基础性公共服务,除目前必须由政府直接投资举办外,还可以通过向社会投资者公开招标项目法人,通过财政补贴、PPP模式(公私合营)、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式支持社会组织或其他社会力量举办。公益性较弱,以经营性为主要特征的非基本公共服务,要在政府统筹规划、宏观调控下由社会组织、个人或其他社会力量举办,由市场调节供需关系,以满足不同人群的多样化需求。

  二是建立政府与企业之间的契约关系,利用市场机制和方法激发社会保险的功能。鼓励保险公司,诸如人寿保险等营利机构与社保基金合作,搭建服务平台,解决政府经费不足、人员不足和管理不到位等问题,真正实现“管办分开”,节省管理成本。广东番禺、江苏太仓等地在这些领域已经开展探索,应当鼓励支持。太仓利用基本医保基金购买大病保险,提高了参保人群高额医疗费用的补偿比例,放大了基本医保的效用,减少了参保居民的灾难性医疗支出,强化了社会互助共济的功能。2011年,全国新农合基金总量超过2000亿元,如何进一步发挥作用值得进一步探索。政府需要在日常管理、网络建设、风险管控等方面发挥更加积极的作用。

  三是严格招投标制度,要创造条件建立和完善有充分竞争机制的市场竞争,避免招投标过程走过场、项目外包中的长官意志。逐步建立起发包方和承接方之间的契约关系,政府和企业、社会组织都要在平等基础上遵守契约,任何一方不得随意变更合同。

  四是在缺乏招投标环境情况下,可以直接委托或采取其他方式,关键是要公开、透明。对于社会组织和企业自身的管理,政府不应当直接干预,可以采取评估监督等方式来实行间接管理。要制定严格的政策法规,确保社会组织和企业购买政府公共服务的财务透明化,加强社会监督,尤其是对国家财政资金项目,更要严格管理。

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