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再言环境税


  文/李娜

  在我国现阶段的国情背景下,环境税的出现必然的,对它有所质疑也是不可避免的。其实,有质疑不是坏事,因为真理总是越辩越明的,而经历了怀疑的认同才是更加稳固的。

  几百年来,许多国际热点问题的背后,都是能源与资源的争夺,不论是政治、军事还是科技主宰地位的竞争,其目的不外乎是为自身的发展占有更多、更廉价的资本,而能源与资源的使用规模、结构、布局和效率则直接影响着能源与资源原产地的环境状况。换言之,任何国家的环境状况和环境压力都与国际经济形势紧密联系,关于环境问题的谈判和压力施加背后,仍然是对经济增长动力的谋取。

  近年屡次爆发的席卷全球的金融危机,连同频发的自然灾害,在对各国经济造成巨大创伤的同时,也对经济发展模式和应对突变的体制机制提出了挑战——自由竞争和市场经济不能自动保持经济增长的活力,依靠“市场”更不可能自觉实现环境效益,良好的公共财政政策和有效的政府宏观调控能力的重要性再次得到证明。中国公共财政政策与环境税提出

  面对经济复苏和节能减排的巨大压力,中国政府宏观调控能力之强、实现目标之迅速令世界震惊甚至怀疑。在此,对中国公共财政发展状况和趋势进行一下探索,是提出下一步环境税费改革的基础。

  中国的公共财政理论和分税制改革是在1994年提出的。之后的十几年,中央财政政策经历了三次调整,从积极到稳健又回到积极,其结果之一就是国库的充盈。1994-2008年,我国财政收入迅速提高(年均增长率为19.2%),两倍于GDP增速(年均增长率为9.88%)并大大超过城镇居民人均可支配收入增长率(年均增长率为8.1%),更远远超过农村人均收入的增长(城镇居民和农村可支配收入水平是3.44:1),完全可以抵消掉物价上涨的影响(1994-2008年CPI指数平均值为4.7%),2007年20%的GDP来自于财政收入,财政收入的95%来自于税收。这些数字在一定程度上意味着,经济迅速发展的“红利”是“藏富于国”而非“藏富于民”,尤其是“藏富于中央”。因为在1994年分税制改革之后,当年中央财政收入增长了203.54%,地方财政收入减少了31.84%,虽然之后基本是同步增长,但中央财政收入对GDP的影响和贡献都远远超过地方财政收入。这就可以很好地解释,为什么中国的国家宏观调控能力如此强劲,中国任何项目和行动的成败都取决于“国家意志”,面临经济危机时中国复苏的动力依然是“投资”而非“消费”。因为普通百姓不得不面对通货膨胀、物价上涨、教育、住房、医疗和退休保障等福利社会化导致的生活成本提高和未来风险的增加,不敢“超前消费”。我们呼唤的环境保护的“社会投融资”如此难以拉动,显示出我国解决环境问题仍然必须紧紧依靠公共财政投资。

  我国仍然处在工业化中期,重化工业型的特征明显,能源消耗和工业污染排放仍然是污染的主要贡献者,城市化、人口膨胀、消费结构升级仍然会进一步带动污染排放的增加,即使能够完成节能减排的目标,要实现改善环境质量的目标,前景却并不乐观。环境治理任务非常艰巨,也意味着治理投资的需求相当大。这是我们对我国未来环境压力的基本判断。

  未来,我国公共财政政策的发展仍会向着规范化方向挺进,决预算管理更加严格, “以收定支”的原则基本没有变化。近年来,环境预算科目虽然已经设立,却面临“有渠无水”的尴尬局面,因为如果要增加环境公共投资,必须首先增加公共收入。征收环境税正是解决途径之一。对环境税所引发质疑的讨论

  我国环境税费改革研究已进行多年,一些难题尚无两全的解决办法,全社会对于是否开征环境税也有许多争议。对是否要开征环境税的争议多半也围绕着税收的基本作用——筹集资金和利益再分配展开。在此,笔者对争议中五个较大的问题作一探讨。

  税率“该高还是该低”? 部分学者提出“环境税的主要目的不是筹集资金,而是实现环境效益。”如果税率定得低,起不到调控作用;税率定得高又担心制约经济发展,增加企业负担,企业还可能将税负转嫁给消费者。笔者认为:基于排污收费的经验,低税率不可行。“经济杠杆”意味着必须找准重心和作用点,才能“四两拨千斤”撬动经济,否则就是徒劳。在对排污收费政策的评估总结中,“收费过低”是最主要的结论,提高征收标准又面临各种讨价还价、机制障碍的重重困难。鲁迅先生曾经剖析过中国人对于变革的态度: “中国人性情是总喜欢调和、折中的。譬如你说,这屋子太暗,须在这里开一个窗,大家一定不允许的。但如果你主张拆掉屋顶,他们就会来调和,愿意开窗了。没有更激烈的主张,他们总连平和的改革也不肯行。”从收费到收税,整体体系的改变反而比逐级提高排污收费标准的行政成本更低。排污收费这样一个试行制度被使用了20多年而没有太大变化,不见得是因为制度本身很完美,而有可能是因为变动它的成本比它本身能产生的效益还大,经济学称之为“路径依赖”。这个于20世纪80年代出台的收费标准,本就低于当时研究人员设计的参数,如今经济形势变化如此之大,该标准的落伍可想而知。

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