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作为一种官僚病的繁文缛节:评《官僚制与繁文缛节》


□ 马 亮

Bozeman, B. (2000). Bureaucracy and Red Tape. Upper Saddle River: Prentice-Hall. 210pp.

    20世纪的最后30年见证了“新公共管理”(New Public Management,NPM)运动在西方国家的兴起,它迅速席卷全球并成为一场声势浩大的浪潮。这一点在美国表现得十分明显,特别是在1990年代初期。1992年,大卫•奥斯本(David Osborne)和特德•盖博勒(Ted Gabler)出版了《重塑政府——企业家精神如何变革公共部门》一书,雄心勃勃地提出了“重塑政府”的宣言性纲领。1993年,美国国会通过了由时任美国总统的克林顿签署的《政府绩效与结果法案》(The Government Performance and Results Act,GPRA),开始在联邦政府部门实行战略绩效管理。同年,时任美国副总统的戈尔领导下的“国家绩效评审”(National Performance Review,NPR)先后发表了两份研究报告,分别题为《从繁文缛节到结果——打造一个少花钱、多办事的政府》和《打造一个少花钱、多办事的政府——信息技术如何重塑政府》。也就是在这一年,乔治亚理工学院(Georgia Institute of Technology,GIT)的巴里•伯兹曼(Barry Bozeman)教授发表了论文《一种“繁文缛节”的理论》(A Theory of Government “Red Tape”),正式提出需要审慎研究繁文缛节与官僚制的关系(Bozeman, 1993)。
    1990年代初期发生在美国政府与公共行政学界的一系列事件,都在昭示着一场公共管理改革运动的到来。强调绩效与结果,摒弃过程与规则,是这场运动的核心。正如科特尔(Kettl, 2005)所言,“全球公共管理革命”的特点就在于通过市场化、分权等手段降低繁文缛节对政府行动的约束,增强政府的服务导向和对结果负责的态度。在西方国家“新公共管理”运动中,有两类对称的词语是尤为值得瞩目的。一类是“新公共管理”运动所倡导和宣扬的价值理念,即结果、效率、质量、绩效、改进等,可以统称为“结果”;一类是“新公共管理”运动所摒弃和批判的,如规则、程序、过程、繁文缛节、被动等,可以统称为“过程”。然而,尽管国内对政府绩效评估与管理的研究越来越多,但繁文缛节却还未引起学者们的足够关注。虽然我国学者对行政审批制度改革的研究较为广泛,但在繁文缛节理论研究方面的深入探索还鲜见。......

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