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作为一种官僚病的繁文缛节:评《官僚制与繁文缛节》


□ 马 亮

Bozeman, B. (2000). Bureaucracy and Red Tape. Upper Saddle River: Prentice-Hall. 210pp.

    20世纪的最后30年见证了“新公共管理”(New Public Management,NPM)运动在西方国家的兴起,它迅速席卷全球并成为一场声势浩大的浪潮。这一点在美国表现得十分明显,特别是在1990年代初期。1992年,大卫•奥斯本(David Osborne)和特德•盖博勒(Ted Gabler)出版了《重塑政府——企业家精神如何变革公共部门》一书,雄心勃勃地提出了“重塑政府”的宣言性纲领。1993年,美国国会通过了由时任美国总统的克林顿签署的《政府绩效与结果法案》(The Government Performance and Results Act,GPRA),开始在联邦政府部门实行战略绩效管理。同年,时任美国副总统的戈尔领导下的“国家绩效评审”(National Performance Review,NPR)先后发表了两份研究报告,分别题为《从繁文缛节到结果——打造一个少花钱、多办事的政府》和《打造一个少花钱、多办事的政府——信息技术如何重塑政府》。也就是在这一年,乔治亚理工学院(Georgia Institute of Technology,GIT)的巴里•伯兹曼(Barry Bozeman)教授发表了论文《一种“繁文缛节”的理论》(A Theory of Government “Red Tape”),正式提出需要审慎研究繁文缛节与官僚制的关系(Bozeman, 1993)。

    1990年代初期发生在美国政府与公共行政学界的一系列事件,都在昭示着一场公共管理改革运动的到来。强调绩效与结果,摒弃过程与规则,是这场运动的核心。正如科特尔(Kettl, 2005)所言,“全球公共管理革命”的特点就在于通过市场化、分权等手段降低繁文缛节对政府行动的约束,增强政府的服务导向和对结果负责的态度。在西方国家“新公共管理”运动中,有两类对称的词语是尤为值得瞩目的。一类是“新公共管理”运动所倡导和宣扬的价值理念,即结果、效率、质量、绩效、改进等,可以统称为“结果”;一类是“新公共管理”运动所摒弃和批判的,如规则、程序、过程、繁文缛节、被动等,可以统称为“过程”。然而,尽管国内对政府绩效评估与管理的研究越来越多,但繁文缛节却还未引起学者们的足够关注。虽然我国学者对行政审批制度改革的研究较为广泛,但在繁文缛节理论研究方面的深入探索还鲜见。
    2000年,伯兹曼出版了专著《官僚制与繁文缛节》,系统概括了他对繁文缛节的研究和观点(Bozeman, 2000)。公共管理学界对繁文缛节的研究已有很长的历史,赫伯特•考夫曼(Herbert Kaufman)在1977年就出版了专著《繁文缛节:起源、使用与滥用》,成为该领域第一本也是在伯兹曼之前的唯一一本学术专著。尽管研究历史悠久,但围绕繁文缛节的系统研究却不多。古德赛尔(Goodsell)在对该书的评论中指出,伯兹曼的著作是该领域具有里程碑意义的一项研究,该书首次对繁文缛节及其与官僚制的关系进行了系统的梳理与总结,形成了富有说服力的分析框架,并为官僚制改革提出了方向和议程(Goodsell, 2000)。本文期望以该书为框架,对伯兹曼的繁文缛节理论进行概括和介绍,并提出我国在该方面值得探讨的问题,以期推动我国对繁文缛节的研究进展。
    该书共分9章,伯兹曼首先在第一章介绍了研究繁文缛节的意义和原因,以及有关繁文缛节的不同定义及作者的观点。第二章和第三章分别探讨了健康的“常态官僚制”与百病缠身的“病态官僚制”的不同,以及繁文缛节与官僚制的关系。第四章伯兹曼考察了正式规则与繁文缛节的关系,并进一步明确了繁文缛节的概念。在第五章和第六章,伯兹曼区分了规则可能导致的两种繁文缛节,一种是规则由于先天性缺陷而产生的繁文缛节,另一种是规则因为后天性不足而引发的繁文缛节。第七章重点讨论了为什么政府和公共性最容易导致繁文缛节的泛滥。伯兹曼在第八章以美国联邦政府环境保护领域的公共政策为例,通过案例研究方法考察了繁文缛节的产生与影响。最后,伯兹曼在第九章探讨了削减繁文缛节的一些策略,并提出了官僚制改革的平衡模型。

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