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谨慎对待行政强制权


□ 叶逗逗

行政强制权是一把双刃剑,用得好能够维护国家、社会的良好秩序,用得不好会严重伤害老百姓。在目前应更多关注强制权被滥用的情况

  财新《中国改革》 记者 叶逗逗

   财新《中国改革》:《行政强制法》是行政立法三部曲之一,其他两部法律《行政处罚法》和《行政许可法》都分别于1996年和2003年出台。为什么要分别制定这些法律?

  应松年:1989年《行政诉讼法》出台以后,行政立法研究组曾经考虑制定《行政程序法》,但当时的条件不具备。当时考虑到有四种行政行为对市场经济的影响最大,包括处罚、许可、强制和收费。为什么先搞处罚法?这是因为当时觉得处罚是最乱的, 对老百姓影响最大。一个乡政府、县政府都出处罚规定,动辄就是罚款。罚款对一个行政部门来讲有直接的利益。

  处罚法以后就是许可法。之前,行政许可的种类和设定权都乱。收费法由国务院法制办主导在做,还没有出来。

  现在《行政强制法》的通过是件非常好的事情。行政立法研究组给全国人大法工委提供了一份试拟稿,法工委经多方讨论和修改形成了征求意见稿。修改定稿后经很长时间才进入审议程序。

  从这部法律来看,行政强制分为行政强制措施和行政强制执行,这是中国特有的。行政强制措施包括查封、扣押、冻结等,这些行为具有预防性。为了保存证据、避免危险,行政机关采取的临时性措施,限制公民的人身、财产权利。

  行政强制执行,是行政机关的决定相对人不履行,强迫其履行,前边的查封、扣押、冻结等,查清事实后可以拍卖、划拨来执行。很多情况下强制措施在前、强制执行在后。这两种行为都是强制,动用国家的力量,强迫履行义务。

  财新《中国改革》:全国人大审议的时候,有两种对《行政强制法》的立法目标不同的声音。一种声音称要治“乱”,包括乱设行政强制权和滥用行政强制权;另一种声音称要治“软”,就是行政机关的强制手段不足,执法不力。怎么看待这两种价值取向?

  应松年:行政强制权是一把双刃剑,用得好了,能够维护国家、社会的良好秩序;用得不好会严重伤害老百姓。一个行政决定得不到实施,这个国家管理要瘫痪。但是,从强制权的性质上来看,它比处罚权要严厉。行政强制动用的是国家的力量来对付普通公民。如果行使不当,老百姓面对这样的强权,不仅从财产上受到损害,从心灵和感情上也会受到伤害。他们会问,国家怎么会这样对待我呢?

  在我看来,目前应更多关注强制权被滥用的情况。在这个思路下,要规范强制权的行使。首先就是不能滥用,要保护公民的合法权益。反过来看,把强制权本身理顺了、规范好了,行使起来也方便。

  行政强制还要遵循几个基本原则:

  第一,法定原则。行政强制权并非行政管理权的自然组成,而是单独一种权力,必须有法律的单独授权。授权包括行政强制的主体、内容、范围、方式、程序等。

  第二,适当原则。在国外又称为比例原则、禁止过分原则、最小损害原则等等。所谓“适当”,就是要兼顾公共利益和公民、法人和其他组织的权益。该冻结50万元的,不能冻结100万元;可以用间接强制的,不用直接强制等等。

  第三,说服教育与行政强制相结合的原则。在行政强制执行中和某些强制措施中,实施前必须强调说服教育,尽最大可能使当事人自觉履行。

  第四,救济原则。在实施行政强制前,行政机关必须向当事人说明理由,当事人有权陈述和申辩。对于不当或违法的行政强制,当事人有权申请复议或提起诉讼。因不当或违法行政强制给当事人造成损害的,应当赔偿。

  《行政强制法》的总则基本上体现了这几项原则。

  财新《中国改革》: 行政强制措施和执行的设定权是这次法律审议过程中争议最大的问题, 最后出台的《行政强制法》除了规定法律有设定权,行政法规以及地方性法规也有一定的设定权,对此您的看法是什么?

  应松年:设定权是从1996年《行政处罚法》的规定延续下来的,成为中国规范行政行为的一项基本制度。

  从实践中的行政强制权的行使来看,设定权不明确是最大的一个问题。

  浙江大学行政强制法课题组曾经有过统计,截至1999年,在314件法律中,有33件规定了行政强制;在1584件行政法规中,有71件规定了行政强制;在8469件部门规章中,有145件规定了行政强制。据全国人大常委会法工委调查,以河南、四川、上海为例,河南制定和批准329件地方性法规,有65件规定了行政强制;四川155件地方性法规中,有32件规定了行政强制;上海市政府500多件规章中,有26件规定行政强制。

  从中可以看出,行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章规定行政强制的数量很多,而且其他的规范性文件也有规定行政强制权的,无法统计。

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