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《环境法》修改从何入手


□ 徐祥民中国海洋大学法学院院长、教授

  中国环境法立法目的的核心应当是实现人与自然和谐

  特约作者|徐祥民

  如果从全国人大八届五次会议上安徽代表团韩树禁等31名代表提出修改《环境法》算起,中国《环境保护法》(下称《环境法(1989)》)的修改工程已经实施快16年了,但直到今天,这一工程仍未完成,其中最主要的原因是没有抓住修法的关键。笔者认为,完善《环境法(1989)》的关键是调整立法目的。

  现行环境法的立法目的设定存在明显缺陷

  在讨论了十多年之后,我们不应不正视的一个事实是,中国现行《环境法》立法目的设定存在明显缺陷。而《(环境保护法)修正案草案》(下称“修正案草案”)却没有对环境法的立法目的提出修改方案。《环境法(1989)》及其前身《环境法(试行)》所规定的立法目的,最明显的缺陷有以下几点:

  第一,空泛的政治口号式的立法目的无助于环境保护事业。《环境法(试行)》把“促进经济发展”规定为环境法的“任务”(第二条),《环境法(1989)》以“促进社会主义现代化建设的发展”(第一条)为立法目的,二者都是宽泛的政治口号。把政治口号规定为立法目的或许是中国立法过去的习惯做法。从立法在社会生活中运行的角度来看,这类规定没有多少积极意义。《合同法》和《物权法》都是属于“大民法”范畴的法律o中国《合同法》把“促进社会主义现代化建设”(第一条)规定为立法目的,而《物权法》则没有作这样的规定。就对“社会主义现代化建设”的支持作用而言,《物权法》并不比《合同法》差。《合同法》把“促进社会主义现代化建设”规定为立法目的,既不说明它比《物权法》重要,也不说明它对社会主义现代化建设发挥了比《物权法》更大的作用。为法律规定宽泛的政治口号性的立法目的没有积极意义,原因之一是,立法难以为宏大的政治目标作有针对性的制度安排。不管是《环境法(1989)》还是《环境法(试行)》,其基本制度、原则都是为防治污染、保护生态等服务的。这些制度、原则,构成这些法律文件之主体的法律规范,都是为防治污染和其他公害、保护生态等目的服务的。除此之外,没有哪一项制度、原则,哪一则规范是专为“促进经济建设”之类的目的而设置的。

  立法是严肃的国家行为,立法所设定的目的应当是可达的。对于《劳动法》来说,不管是“完善劳动合同制度”,使“劳动合同双方当事人的权利和义务”更加明确,还是“保护劳动者的合法权益,构建和发展和谐稳定的劳动关系”(《劳动法》,第一条),都是可达的。如果给这部法律也设定一个“促进经济和社会发展”或“促进社会发展”之类的立法目的,法律的执行者将不知怎样做才能帮助国家实现这样的立法目的。

  第二,现行《环境法》不适当地把自然环境和人文环境两种环境都纳入保护范围,这一目的设计超出自然环境的范畴,也超出了本质上是为应对环境问题而设立的环境法的能力范围。

  《环境法(1989)》第二条把“环境”概括为“各种天然的和经过人工改造的自然因素”,其中包括“人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村”。这里的环境实际上包含了自然环境和人文环境两种环境。这一规定加给环境法的任务超出了人类自上个世纪以来遭遇的环境问题的范畴,也让环境法背负了与保护自然环境性质完全不同的另一种任务。“城市和乡村”并不是自然对象,而是人类活动建造的文明成果。它们显然不是自然环境的“因素”,人们也无法把它们称为“经过人工改造的自然因素”(《环境法(1989)》第二条)。“人文遗迹”的确需要保护,这就如同居民的房屋及其他财产需要保护一样,但需要保护的对象与这些对象所处的环境并不是一回事。环境法保护环境、创造良好环境是为了实现人类的福利,包括享有健康、拥有财产、保有祖先留下的遗产等福利,但是,我们不能把这些福利与这些福利得以产生、存在、延续的自然环境混为一谈。不管是现行《环境法》自身所作的具体制度、规范设计,还是这部《环境法》的实施都说明,环境法其实只承担了保护自然环境的任务。其实,就这单一的保护自然环境的任务,它完成得也不好。

  第三,作为现行《环境法》立法目的的“防治污染和其他公害,保障人体健康”大大缩减了环境法应有的调整范围。人类遭遇的环境问题,人与自然环境之间出现的对人类不利的变化,远非仅仅是“污染和其他公害”以及其他影响“人体健康”的情况。比如,资源减少甚至枯竭是人类遭遇的最严重的自然环境问题之一。它不属于污染,也没有人称它为“公害”。《环境法(1989)》第一条列举“污染和其他公害”这类环境问题,而不提资源减少这类环境问题,显然属于不应有的忽略。“保障人体健康”是环境法的任务,但“保障人体健康”显然不是环境法的全部任务,尽管我们可以称它为最重要的任务。我们也可以用“人体健康”作为衡量环境质量的标准,但是,“人体健康”也不是衡量环境质量的惟一标准,虽然我们可以把它看作是底线。

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