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昆明环保警察制度的借鉴与思考


  为解决环保难题、救济环境侵权,云南省昆明市构建了环境保护执法联动机制,在全国首创环境保护警察队伍。昆明市环保警察队伍的设置是源于当前环境执法部门面临困境、环境执法制度存在缺陷、环保部门的权力配置不符合环境侵权救济的需要。但是,环保警察队伍在机构组建、人员编制、技术支撑和法律依据等方面存在着困境,应进一步设计出既合理又具有前瞻性的制度体系。

  组成及职责

  云南省昆明市公安局、昆明市中级人民法院、昆明市人民检察院和昆明市环境保护局子2008年Il月6日联合出台《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》,在全国范围内率先建立了环境保护执法新机制。其鲜明特色是除了设置专门的环境保护审判庭之外,还组建了专门的环境保护警察队伍。

  2008年11月25日,昆明市公安局环境保护分局正式成立,这在全国尚属首例。在人员编制上,昆明全市环境保护监察队伍编制为290人,环保分局按其20%的比例配置,人数满编将近60人。环保分局的主要职责是:负责昆明市行政管辖范围内环境保护方面的刑事执法工作,打击污染、破坏环境犯罪,支持、配合环保部门的行政执法,对造成公私财产重大损失或者人身伤亡的案件加大预防、制止和查处力度。

  环保分局受昆明市公安局与昆明市环保局的双重领导,具有独立的刑事执法权。环保分局下设派出所与大队,环保警察是来自公安战线的骨干,并具有一定的专业知识。环保分局成立后,负责处置昆明市湖泊的污染事故,针对重大污染事故进行执法,通过强化刑事执法能力解决当前环保难题。

  设置原因

  环境执法部门与环境执法制度存在缺陷

  目前在我国,当环境侵权行为发生时,受害者一般是首选行政部门寻求救济。但是,当前环境执法队伍力量薄弱、人员不足,经费和设备十分有限,环保部门在法律范围内的执法手段和措施也有限。环保部门没有强制执行权,现在的“限期治理”、“取缔”等执法制度的适用仍然是由政府来决定的,环保部门也不能直接对违法企业采取断水、断电、查封等强制措施。

  环保警察的成立,不仅可有力地实现环境执法的执法权限和职能,还将环境执法纳入公安执法体系,这样就可以改变以往的环境执法中执法队伍不能适用强制执行权的限制,极大地提升了环境执法的效能。

  思考与建议

  昆明市环保警察队伍是应对现实中严峻的环境污染事件的一种应急式的制度创新,目前取得了较为显著的效果,但还需要从以下几个方面完善当前的环保警察制度体系。

  制定专项法律法规

  昆明市成立环保警察队伍所依据的仅仅是昆明市公安局、中级人民法院、人民检察院和环境保护局联合出台的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》所作出的简略规定,位阶不高、依据不足。因此,应当考虑进行专门的立法或者在相关的法律法规中进行专门规定,以具体的、操作性强的立法规定为设立环保警察队伍确立法律依据。

  建设独立机构

  通过相关立法或者国家统一规定,为全国范围内普遍成立环保警察确立统一模式,与相关政府部门联合执法办案并形成长效机制。赋予其较高的级别,使得环保警察隶属于国家公安部,不受到其他环保相关职能部门的权力限制和干涉,提高环境执法效率。对环保警察队伍的组织架构、人员编制等方面进行专门规定,保证其执法力量。对环保警察的人员构成、专业背景等方面作出规定,并要求环保警察必须接受环境科学、环保法律、环保执法等相关专业培训的最低期限等。

  明确执法职责范围

  我国现有的环境执法职能由几个政府职能部门分工行使,因此,明确环保警察队伍的执法职责范围,既要避免与传统职能部门的重复与交叉,导致公共资源浪费,又要矫正传统环境执法存在的缺陷。环境侵权行为致害存在着二元结构,有侵权行为直接致害的模式,而更多地体现为造成环境污染或生态破坏从而间接致害的模式,后者因为超越了传统行政执法范围而经常得不到应有的规制。因此,必须在环保警察队伍的环境执法职责范围中明确规定,其除了重点负责环境保护刑事执法工作、专司打击环境违法犯罪之外,还应当重点负责对间接致害的环境侵权行为的执法。

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