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政府能提供安全食品吗


□ 傅蔚冈

  监管过度,侵权法发育不足,是中国食品安全问题丛生的原因

  食品安全,无疑是当下中国人最为关注的公共议题之一。在2011年的“两会”上,国务院副总理王岐山曾为此发出感慨,“很惭愧啊,刚吃饱,就出现了食品安全的问题。”从苏丹红到瘦肉精,从路边小摊到知名厂家,食品安全丑闻此起彼伏;一边是接连不断的食品安全丑闻,另一边却是不断被揭露的特供食品……那么,食品安全的问题究竟在哪里?

  加强监管后的食品安全危机

  针对不断爆发的食品安全危机,公众的第一反应是呼吁加强监管,政府曾采取的应对措施也是如此:2009年,国家颁布《食品安全法》,成立国家食品安全委员会,强化政府监管机构的监管职能;修订食品安全标准,提高食品安全的准入门槛;监管部门不断开展执法检查,加强对市场的监管力度。不过,食品安全并未因上述监管措施的加强而得到根本好转。

  那么,问题出在哪里?在我看来,中国的食品安全之所以出现诸多问题,并不是因为政府监管不够,恰恰是过于重视监管。如此说,似乎是一个悖论,但是如果严格推理,并不难理解。

  重视监管之后,意味着希望绝大多数的食品安全问题能够通过监管机构防患于未然。或许在有些国家和某些产业,严格的行业准入和高标准的行业许可可以解决这个问题,但是,这需要一个前提条件:行业高度集中,比如美国的制药业。而中国的食品行业集中度较低,中小企业比例高,技术水平低,同质化严重。由此引发的价格恶性竞争和利润空间狭小往往伴随着部分企业的以次充好等侵害消费者权益的现象。

  既往的食品安全危机绝大多数都来源于诸多小而散的企业。有限的监管资源面对市场上诸多的“游击队”时,往往力不从心。四年前的三聚氰胺事件已经证明了这一点,很多奶牛散养户并没有被依法惩罚,甚至也无道德谴责:只有使用了三聚氰胺奶源的三鹿奶业受到了应有的惩罚。确实,行业集中度提高之后食品安全理应得到更有效监管,却也不尽然,否则,我们就无法解释为何中国的那些食品巨头屡屡发生食品安全事件。

  这是由行政机构的运作逻辑所决定的。监管机构的职权法定,其经费和人事由法律确保,非经法定程序,部门无法被撤销。而且,法律授予其履行相关的监管职能也就意味着在一定的行政区域内排斥了其他机构的监管权力,亦即没有竞争压力。同时,监管部门的经费也不会因为多发现几起事故而增加,更多的事故反而更能凸显其地位的重要。中国众多的监管机构就是因为频频发生的事故被提升机构规格,增加经费。于是,很多机构荻得了反向激励,事故多发也就不难理解。

  侵权法发育不足

  如何解决监管机构失灵的现象?关键是要让市场发挥配置资源的基础性作用。一般而言,对风险的治理存在市场和政府两种路径,对应到法律制度上,就是事后的侵权法和事先的政府监管。政府监管的办法,就是通过设定相关行为的准入门槛、行为标准、强制信息披露等方式来达到减少风险的目的。

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摘自:中国改革
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