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再议养老保险制度的顶层设计


□ 胡继晔中国政法大学法和经济学研究中心教授

  2013年第5期《中国改革》公共政策栏目刊登了“养老保险制度顶层设计刍议”一文。文章刊出后,读者吴云川给编辑部写来一封信,就文章涉及的一些问题提出了进一步的思考和疑惑。编辑部将来信转交给文章作者胡继晔教授,胡教授很}夹撰写了回应文章,现将读者吴云川的来信和胡继晔教授的回信一并刊登。中国正迈入老年社会,养老保险制度事关每个人的切身利益,编者希望通过讨论,推进养老保险制度的制度设计和改革。

  ——编者

  读此来信(来信见后),作为一个普普通通的学者,深刻感受到读者、编者“位卑未敢忘忧国”的情怀。作为作者,13年前当我选择养老金作为博士课题研究对象之时,一个最重要的理念就是:养老金问题是每个普通劳动者都会遇到的问题,却可能是大富大贵的社会精英人物根本不屑于考虑的问题,因为对于这些精英人物而言,养老金完全是可有可无的;而对于最普通的工薪阶层,养老金是他们安度晚年最重要的经济支柱。当年同学、朋友问我:你年纪轻轻,研究什么养老金啊?我的回答是:为最广泛的劳动者群体做研究,算是“胸怀凌云志”吧。研究养老金,需板凳坐得十年冷,更需咬定青山不放松。根据读者提出的问题,我归纳为三个方面,回答如下,以求教于大方。

  城乡一体,建立健全“0支柱”的低保养老金

  2005年世界银行在原推荐的养老保险“三支柱”基础上增加了“0支柱”的低保养老金,希望达到的目标是:将养老金制度的运行成本控制在个人和社会财力限度内,不影响社会经济资源的合理利用,力求避免难以维持的财政危机,保证短期的财务平衡和长期的财政可行性;注重养老金制度对经济增长的影响,特别是对劳动力市场和储蓄的影响;强调养老金制度的再分配和减少老年贫困的功能,防止老年人陷入绝对贫困状态,并且提供有效的方法来引导人们和谐消费,合理支配不同生命阶段的生活安排;加强养老保险制度的风险应对,包括来自经济、人口变化和政治等诸多方面的挑战。该“五支柱”体系见表1。

  再议养老保险制度的顶层设计图片1

  “0支柱”比较完善的当属率先建成“福利国家”的英国所发放的低保养老金(Guarantee Credit),这是维持年长公民最低生活水平、避免其沦入贫困深渊的最后防线,其目标人群是社会底层的弱势群体,领取是基于家计调查而选择性发放的,只有穷到一定程度,才能享受该基金,是1908年英国首部《养老金法》的百年遗产。2010年起,英国低保养老金为单人每周97,65英镑,或每对夫妇每周202.4英镑。此外,80岁以上老人还可以领取每周58.5英镑的高龄津贴。

  根据世界银行新建议的“五支柱”体系,考虑到《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”,中国“0支柱”的低保养老金应当以达到宪法权利为目标。宪法是国家的根本大法,一切法律、法规、规章、规范性文件、政策、通知、领导讲话,都不能违背宪法的规定。中国作为一个发展中的大国,城乡差别、地域差别都很大,但“法律面前一律平等”的基本理念告诉我们:具体的养老金数额差别可以存在,但宪法理念必须深入人心,作为中华人民共和国公民的基本权利必须得到尊重。基于《宪法》所赋予公民的基本权利,年老时“从国家和社会获得物质帮助的权利”应当是国家必须履行的义务,也是建立健全“0支柱”低保养老金体系的法源。

  目前,中国的新型农村社会养老保险(新农保)、城镇居民社会养老保险(居保)是上届政府所作出的重要贡献,如果考虑到城乡最低生活保障制度,已经构成了中国养老保险“0支柱”的基本框架,下一步需要是改革和完善。为防止养老保险“碎片化”的蔓延,可以借鉴英国的低保养老金制度,将上述制度扩展为中国的“低保养老金”。

  未来的低保养老金发放对象涵盖现有的新农保、城镇居保,资金来源为一般税收,通过税收让“富人反哺穷人,城市反哺农村”。按照中央党校教授周天勇的测算,农民建国后为工业化和城市化提供的积累,最保守估计也高达30万亿元。农民为中国的发展做出了巨大的牺牲和贡献,有恩于国家,有恩于中华民族,更有恩于中国的工业化和城市化。近年来,中央对农村给予了“少取、多予和放活”的政策,取消农业税就是具体体现。新农保向农民发放每月55元的养老金只是第一步,未来的低保养老金更应当是城乡一体的普惠制养老金,通过这一制度来真正落实宪法第45条的公民权利。

  目前,新农保、城镇居保的基本标准只有每月55元,全年只有660元,甚至低于最低生活保障。以省级单位辽宁为例,2012年全省城镇平均全年发放低保4440元,农村2448元。以县级单位内蒙古呼伦贝尔盟莫力达瓦达斡尔族自治旗为例,2012年城镇平均发放低保3432元,农村1588元。辽宁省和莫旗都是中国普通的地区,其所代表的低保水平应当和国家低保养老金的水平相当。从逻辑上讲,年轻时可以领取低保,年老之后却只能领取更少的新农保和居保,是无法体现社会进步的。因此,未来的低保养老金应当参照当地的最低生活保障标准发放,以保障贫困老年人的最基本生活。

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