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民间商会与地方治理:功能及其限度


□ 陈剩勇 马 斌

  摘要:20世纪90年代以来,在全国各地经商办企业的温州商人纷纷在经商所在地组建起自己的组织——温州异地商会。由于其利益诉求与地方政府的发展目标相契合,异地商会遂以其强大的经济效应和独特的组织优势,运用各种政治策略,公开地介入社会公共事物的治理之中,对社会治理和公共政策产生了重要影响。但异地商会在拓展温州商人经济的同时,也带来了一系列负效应,如官商勾结、权钱交易等。因此,执政党必须加快推进行政体制改革和政府职能的转变,在法律和制度层面明确界定好政府与社会组织的治理边界,促进民间商会及其他社会中介组织的健康发展和社会自主治理的形成。
  关键词:异地商会;地方治理;利益契合;政策过程
  中图分类号:D6文献标识码:A文章编号:0257-5833(2007)04-0058-14
  作者简介:陈剩勇,浙江大学地方政府与社会治理研究中心教授;马斌,浙江省政府政策研究室研究人员、浙江大学政治学专业博士研究生(浙江 杭州 310027)
  
  中国改革开放以来,随着市场化改革的深入和所有权的重新确立,以市场为导向的经济改革迅速引起国家与社会关系的转型。国家与社会之间关系的变更,使国家部门之外社会空间的扩充在市场经济迅速发展的前提下变得尤为明显,公民社会组织开始快速增长,出现了新一轮的增长高峰。尤其近年来,随着民营经济的发展壮大和国家有意识地从私人领域逐渐退出,为公民自主性和社会领域的自治提供了前所未有的空间。各种自治性的社会组织和团体大量涌现,截止2005年底,全国经民政部门登记的各类民间组织已经达到31.5万个。在现阶段众多的社团组织中,民间商会和行业协会等市场中介组织的发展势头尤为迅猛,其中又以温州民间商会和异地商会最为引人瞩目。民间商会和行业协会的兴起,逐渐打破了社会领域政府主导的单一格局,成为温州正在发育的筑基于市场经济之上的现代社会架构中必不可少的中间结构的一部分,承担着其他组织和团体都无法替代的经济功能和社会功能,为单一权力中心的政府治理向权威分散化的多中心治理方式的转变奠定了组织基础,初步展示了地方公共事务多元治理的基本局面。本文以政治学的治理理论为分析框架,考察和探讨温州异地商会在地方治理中的角色及其发挥的作用,并对异地商会兴起的意义试作解释。
  
  一、民间商会与地方治理
  
  治理理论是20世纪70年代以来西方理论界最为流行的理论范式之一,它的兴起是在全球化、市场化和分权化的背景下展开的。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足,是对传统政府与市场二元范式的一种超越。全球治理委员会在1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中,对治理作了如下的界定:治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排①。
  地方治理是以当代治理理念为思维和基础,将治理思想贯穿于地方政治与行政改革和地方公共事物管理模式再造的发展过程。它是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内,依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系,共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程,以达成以公民发展为中心的,面向公民需要服务的,积极回应环境变化的,使地方富有发展活力的新型社会管理体系②。治理和地方治理的兴起,从整个社会的治理结构上打破了国家和政府对权力资源的垄断,推动了地方政府治理模式的一系列转变:“从国家角度转到国家和市场社会两个方面;从公共部门角度转到公共部门、私营部门和志愿(第三)部门共同参与的角度;从静态的制度转向动态的过程;从组织结构角度转到政策和结构角度;从‘划桨’、直接提供服务到‘掌舵’和让其他部门或个人来提供服务;从命令、控制和指挥转向领导、推动、合作和讨价还价;从等级和权威关系转向网络和伙伴关系。”③治理和地方治理概念的提出,最为明显的效应就是治理主体的多元化,它意味着公共事务不再仅仅是政府统领的范畴,非政府组织甚至包括私人部门在内的一系列公共行为主体正在以多元的模式承担着对共同事务管理的责任,形成了“分散化的公共治理”或“多中心治理”的格局。
  由于单一的市场机制不可能实现社会资源的最佳配置,仅仅依靠国家的计划和命令等手段,也无法达到资源配置的最优化,最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益;作为市场与政府的中间组织,商会是市场主体为了表达自身的愿望与要求、维护共同的经济利益和社会利益而组成的社会团体,它具有协调市场主体利益、提高市场配置效率和维护市场秩序的功能,能有效地克服“市场失灵”和“政府失败”。因此,商会作为现代地方治理的多元主体之一在西方发达国家已广为流行。在制度化较强的场合,商会组织作为一种管制方式,被称为“私人利益政府”(private-interest government),其行为方式包括:组织和(强制)实施成员间合作、与其他协会订立集体性合约、通过变通或影响政府公共政策以保持和增加其本身和成员利益以及提供影响交易行为和效果的各类信息④。进一步看,商会组织可以被视为并列于市场、企业、国家、非正式网络的第五种经济治理机制,具有建立市场行为规范、发挥监督和实施规则、减少冲突和促进成员的选择能力等重要的治理功能⑤。
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