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怎样看待和处理自然保护区土地权属问题


  自1872年美国建立世界上第一个自然保护区——黄石国家公园以来,划定特定地域为自然保护区,对自然环境和自然资源予以特殊的保护,已成为许多国家的通行做法。本文探讨了自然保护区土地权属清晰明确的重要意义,为处理好自然保护区内土地权属关系,促进保护区管理和保护工作的开展、协调与社区关系、实现可持续发展提供借鉴。

   文 陈红梅 王智

  自然保护区是动植物生境的集中空间,其利益公共性和经济的外部性是不言而喻的。这在客观上容易形成公共产权,从而为政府代表公共进行自然资源的统一配置提供了基本的制度保证。但是,自然保护区的这种性质客观上却带来了消极的一面,即私人对它会产生免费消费,甚至产生掠夺思想。因此,政府有必要对保护区土地利用方式作出一定的限制,确保国家利益不会受到侵害。另一方面,由于自然保护区的设立,在自然保护区禁止进行砍伐、狩猎、开矿等活动,甚至强行占用了当地居民的土地,对保护区当地及周边社区的活动有较大的限制,破坏了他们的传统生活方式和习惯,对他们的生产生活产生了严重的影响。这也是自然保护区内土地权属纠纷不断的关键所在。

  因此,处理好自然保护区内土地权属关系,对于促进保护区管理和保护工作的开展、协调与社区关系、实现可持续发展具有重要的意义。

  土地权属问题对我国自然保护区的影响

  我国由于历史、经济、社会发展、管理体制、政策等方面的原因,各自然保护区在土地权属方面仍存在诸多问题,土地纠纷增多,侵占或者改变自然保护区土地现状的情况已日趋严重。正是由于自然保护区在土地权属问题上含糊不清,导致管理机构在开展工作时,遇到一系列的障碍,保护区的工作举步维艰,同时也带来一系列的负面影响。主要表现为:

  自然保护区管理机构无法对区内自然资源进行有效保护管理中国的自然保护区绝大部分建立于上世纪80年代之后,确定为保护区的土地大多已划归集体,边界问题和土地权属成为保护区最常见的纠纷。许多自然保护区没有土地使用权,尤其是目前仍存在着大量的无机构、无人员、无边界的“三无”自然保护区,自然保护区名不符实,根本无管理可言。另一方面,地方政府、有关单位或个人受经济利益的趋使,不顾保护的根本利益,大肆进行短期盲目的资源开发利用。例如湖南东洞庭湖和内蒙古达赉湖保护区等大多数湿地类型自然保护区管理机构只有权对保护区境内飞行的鸟类进行管理,对珍稀鸟类栖息的湖泊、沼泽等地面部分无权进行管理。由于自然保护区土地权属不明确,往往造成保护区管理机构无权对区内的资源开发或建设活动进行干预,从而导致相关国家法律法规和政策难以得到有效执行。

  由于自然保护区土地权属不清,导致土地纠纷时常发生我国人口众多,可以利用的土地面积较少,人均土地面积更少。我国许多保护区都地处偏僻地区,交通不发达,经济落后,土地是当地居民赖以生存的基本生产资料。而保护区的建立强行划走了当地居民的原有土地,势必影响他们的生活水平和社区的经济发展,同时这种影响对当地居民来说在一定程度上是长期的。另一方面强行划给保护区的土地没有明确得到政府有关部门的土地权属证书,这样保护区管理机构在对保护区范围内的事务进行管理的时候,经常受到来自当地居民的各种压力,甚至导致土地纠纷。

  自然保护区土地权属关系不明确,造成管理混乱我国的自然保护区涉及的关系比较多,由于土地权属不明确,地方政府和多个部门依据不同的文件和法规均对自然保护区有一定的管理权限,依据不同方式进行划建和行政管理,使得保护区的管理体制更加复杂,难以实现统一的规划和管理,从而造成“一个机构,两块牌子”的现象。在自然保护区功能区划分和管理时,往往先满足资源开发的要求,严重影响了生物多样性的有效保护。另一方面,重复建设、各自为政等问题日趋严重并开始制约自然保护区的管理与保护效率。保护区主管部门太多,政出多门,影响了保护区的有效管理。

  自然保护区土地权属问题发生的原因分析

  尽管我国法律、法规对自然保护区土地权属做出了一些相关规定,但是这些规定过于简单、原则,也未考虑到实际情况,可操作性不强。从根本上看,导致我国在建立和管理自然保护区中土地权属问题发生的原因主要有两个:

  我国土地权属制度的复杂性我国大多数自然保护区属于抢救性建立,土地权属问题未能在建立前得到解决。因此,早期基于国有土地建立的保护区都有土地使用权,而1986年《土地管理法》颁布以后建立的保护区有很大一部分在土地权属问题上含糊不清,给保护区工作的开展留下了很大的隐患。尽管1994年出台了《中华人民共和国自然保护区条例》,但未对土地权属作出安排,而是以《土地管理法》为准,规定“依法所确定的土地所有权和土地使用权,不因自然保护区的划定而改变。”正是由于我国政府在保护区土地所有权问题上未能充分考虑保护需求,导致了保护区管理机构在开展工作时遇到了一系列的障碍,保护区工作举步维艰。在征地补偿方面,立法标准不合理和补偿金额过低。我国自然保护区类型多样,涉及到的土地权属更是多样化和复杂化,不完善的土地权属制度是导致自然保护区权属问题存在的直接原因。

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