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环境正义不容忽视


□ 张世秋

  环境资源的贫富分化远比经济财富的两极分化更可怕,因为它意味着贫困群体基本生存环境权益的损失甚或丧失,可能引致的社会冲突是根本性的

  从2011年秋冬一场关于PM2.5的争论,到2012年的什邡与启东环境事件,看似偶然,却集中映射着当今中国社会环境与发展的诸多问题与矛盾,考验着政府的执政能力,更叩问着增长和发展的代价、未来的社会结构与组织形式、利益相关人的冲突解决方式。

  改革开放30多年后的今天,在更多关注和讨论中国社会阶层分化和贫富差距加剧现象的同时,对于由此引发的自然资本配置的两极分化以及可能引致的社会冲突加剧,却缺乏认识和关注。

  国际社会对中国温室气体排放量的关注以及各种有形和无形的压力,也挑战着中国环境领域的公共治理结构和治理体制。能否借助全球经济变迁引发的产业调整,尽快转向低碳化和绿色经济增长模式,已经成为影响未来中国国际位势的一个战略选择。

  环境资源的贫富分化比经济财富的两极分化更可怕

  尽管过去30多年,中国政府在环境保护方面付出了巨大的努力,但是,因为环境污染的累积性特征,以及中国经济发展过程中存量环境问题没有解决,增量环境问题不断出现,使得当前和今后一个时期,环境形势依然会相当严峻,环境污染的损害凸显、突发性环境事件频发,并进而体现为利益冲突,具体表现为“生存环境权益”和“生产环境权益”以及“发展环境权益”之间的冲突。

  这种冲突已经广泛存在于日常生活中,并且,随着中国社会各阶层的分化,有愈演愈烈的趋势。在缺乏有效干预的情况下,社会强势集团有可能以其手中掌握的资源(包括经济资源、政治资源),比其他团体占有更多低价的环境资源并攫取更大的超额利润,导致环境资源占有和使用的不公平,进而体现在社会利益分配的最终结果上,且终将会以不同的社会冲突方式体现出来。

  这种贫富分化远比经济财富两极分化更可怕,因为它意味着贫困群体基本的生存性环境权益的损失甚或丧失,其可能引致的社会冲突是根本性的。

  现行环境管理制度安排的边缘化特征难以有效应对这些问题,导致在环境与发展关系的处理上,缺乏对短期和长期效益的比较与权衡,缺乏对局部利益与全民利益的比较和权衡。由于缺乏适宜的渠道,众多分散的利益集团权益诉求难以保障,也无法保证以环境资源质和量为表征的自然资本的增值,甚至使得该资本处在不断消耗之中。

  在环境与经济发展方面,中国必须直面的基本问题可以概括为:增长一发展一环境一社会和谐与稳定;贫困缓解与环境保护、环境质量改进;区域不均衡发展与污染产业迁移:环境资源如何在不同群体以及区域之间实现公平有效配置;如何在发挥经济的比较优势同时改进“可持续性”的出口问题(抑或可以简单描述为出口产品留下污染);环境资源富聚现象加剧与经济收入差距扩大相互交织加剧社会矛盾;环境保护工作不断加强但依然是“旧账未清,又添新账”,必须同时削减存量、控制增量;同时局地一区域一全球环境问题相互叠加与复合、协同作用与协同成本和效益问题突出,要求从整合的角度综合考虑环境保护的路径选择。

  中国经济也面临着上述产业结构转型和增长方式转变的挑战,加上以下因素,要求中国必须实施战略性调整:(l)外向型经济的困局;(2)美国、欧盟等发达国家和地区产业调整和相关政策走向,很可能引发和建立新的贸易秩序;(3)气候变化新格局对于中国作为潜在最大能源消费国和最大温室气体排放国的压力;(4)国际环境政策的影响,特别是二氧化碳排放贸易,交易与碳税的可能实施,又提出了中国如何避免可能出现的贸易壁垒问题。

  纵观国内外社会-经济-环境的沿革与格局变化,中国如何转“危”为“机”,建立可持续发展模式,直接影响中国的位势,不仅对发展中国家具有示范作用,也将影响到未来全球的经济走向、环境与资源状况,乃至新的全球治理模式以及经济发展模式。

  界定有效环境权益结构,实现环境资源在各个利益主体之间的有效公平配置

  绿色善治,强调的是通过环境管理制度改革,以责任共担、成果共享、利益协调、冲突化解为手段,推动向以环境友好、资源节约为特征的绿色经济发展模式转型,促进社会发展向环境公平和环境正义改善,实现长期的环境一经济一社会效益统一和民众整体福利改进。

  如今,中国社会结构和组织方式的变化和对“以人为本”观念的认同,环境保护工作和环境治理模式势必需要通过“赋权于民”和“还权于民”的过程实现根本转变。

  因此,中国未来的环境管理体制和政策变革的突破点在于:在承认环境资源是一种重要的资产及资本的基础上,通过界定有效的环境权益结构,实现在经济增长的同时不削弱甚至增加自然资本存量,实现环境资源在各个利益主体之间的有效和公平配置。

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