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城乡建设用地流转:体制内与体制外模式比较


□ 程世勇

  摘 要:城乡建设用地结构失衡是我国目前粗放型经济增长模式的典型特征。以集体建设用地“经营性地权”为特征的体制外流转,虽然在一定程度上提高了土地、资本和劳动的要素配置效率,但由于受土地固定区位空间的限制,难以形成要素集聚和产业协同优势。而体制内的“地票”交易模式,在城市土地国有产权的制度框架下通过“资产性地权”交易,以稀缺性的建设用地指标为交易对象,在集体资产价值获得实现的同时实现了城乡建设用地实物资产的空间置换和产业的集聚。
  关键词:农村建设用地;流转模式;体制外;体制内;地票
  中图分类号:F3010 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2010)06-0045-08
  
  一、文献研究和土地边际效率的相关问题
  我国30年体制变迁过程中,商品市场、劳动力市场、资本市场、技术交易市场、经理人市场获得了快速的发展,要素的流动和要素的配置效率不断得到优化,使我国能在较短的时间内经济总量占据世界前列。但地权市场的发展滞后也在很大程度上制约着我国经济的发展和经济发展模式的转变①。虽然20世纪80年代我国的经济体制变迁从农村集体土地制度开始,但30年来改革的核心主要是围绕着如何完善农村集体土地经营性地权,一系列的体制创新始终在城乡分割这种既定条件下封闭的农村系统内进行。
  随着城市化进程的加速,城乡人口比例经历着动态的结构调整;随着工业化进程的加速,城市第二三产业的发展成为拉动经济增长的主力,由此形成的城市土地短缺问题进一步制约着地方经济的发展。而同时,农村的宅基地、乡镇企业用地、开发区用地等建设用地由于人口的流出和产业的衰败而大量闲置。我国的农村建设用地总量是城市的46倍。这种城乡建设用地结构上的不平衡,客观上要求农村建设用地资源通过流转提高其配置效率和实现其经济利益。
  国内外学者对土地资源集约利用和经济可持续发展的探讨主要基于四个层面:一是数量经济研究者通过从实证的角度比较土地与劳动、资本的产出贡献率和就业弹性(DEA模型),用量化指标解释了城乡建设用地粗放利用和结构失衡的现状,为理论研究提供了实证基础②。二是从我国经济增长模式和征地权垄断的角度,指出征地权垄断和国家对土地的超强管制是传统工业化路线和赶超战略的延续(注:程开明:《城市偏向与城乡统筹发展》,《经济学家》2008年第3期。)。要素价格“剪刀差”是目前城乡财富转移和低成本的城市化工业化的新路径。而从经济增长模式转变的角度,有些学者则认为征地权垄断致使土地价格失灵和需求偏好与利益分配扭曲(注:黄祖辉、汪晖:《非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿》,《经济研究》2002年第5期;曲福田、冯淑怡:《制度安排、价格机制与农地非农化研究》,《经济学季刊》2004年第10期。)。由于目前内需不足、结构失衡等制约因素,集约型的发展模式已成为经济可持续增长的内在需求。三是关注于农村集体建设用地的市场化和土地的资本化(注:Yueh, Linda,“Institutions in Transition: land ownership: property rights and social conflict in China”,Asian-Pacific Economic Literature,2006,20(2),pp84-85.),指出从微观物权制度上消除城乡建设用地的功能性差异和从宏观体制上消除城乡规划限制,构建国有集体二元产权并存的城乡建设用地市场是要素集约、高效配置的核心(注:刘守英:《集体土地资本化与农村城市化》,《北京大学学报》2008年第6期。)。四是集中于农村集体土地产权的内在缺陷和地权制度的变革(注:James, Benjamin W,“Expanding the gap: how the rural property system exacerbates China's urban-rural gap”,Columbia Journal of Asian Law,2007, 20(2),pp451-491.),指出从体制上引导经济权力和政治权力层级嵌套的传统集体土地产权向集体组织自主治理的现代产权治理模式转变是提升经济绩效和利益分配的核心(注:
  
  [美]埃莉诺•奥斯特罗姆:《公共事务的治理之道》,余逊达译,上海三联出版社2000年版。)。综上分析,无论哪种方案,我国目前的土地制度的约束是一个既定的前提,决定了短期内在制度选择上不能和国际接轨。
  
  二、体制外农村集体建设用地流转的福利损失
  (一)制度约束和流转的制度成本
  硬性的制度约束主要来自三方面:一是城市土地所有权的规定。《宪法》规定,城市土地属于国家所有。因此,城市市区内的土地产权是国有垄断性质的。二是《土地管理法》规定:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,集体产权性质的土地不能进入城市。三是城市规划制度的约束。城市规划区内的土地必须征为国有后才能进行规划和开发。但硬性的制度约束也不是铁板一块,农村建设用地流转的制度空间依然存在:一是城市化和工业化进程中的征地必须是基于“公共利益”的目的。因此,非公共利益的土地使用制度可以探索和创新。二是乡镇工业发展用地和农村居民用地可有例外。法律规定兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡镇村公共设施和公益事业建设方面的土地需求可以使用农村建设用地,即可以不需转为国有,在用途变更后直接使用集体土地即可。虽然存在硬性的制度约束和弹性的制度空间,地方政府由于中央政府对征地指标的严格限制,建设用地短缺已经成为城市化进程的重要掣肘。因此,为了加速地方固定资本投资、增加GDP总量和税收总量,地方政府和集体组织选择了合谋,即通过多种形式的联营、合营、入股、股份合作、出租等打擦边球的模式,引导农村建设用地入市流转,实现土地增值收益从地方政府向基层组织自上而下的转移。
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