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八国集团框架下的对非洲援助


□ 张海冰

  摘要:八国集团是现有国际政治经济治理体系中的核心力量集团,也是西方主要大国协调对非洲援助政策的平台。八国集团框架下的对非洲援助经历了三个发展阶段,从最初的服务意识形态之争,到目前的以解决全球性问题为主,其核心战略目标始终围绕着援助国的战略利益而考虑。非洲国家与八国集团在援助议题、援助责任和非洲发展三方面的认识上存在分歧,从而在一定程度上削弱了八国集团框架下对非援助的有效性;其作用主要体现在援助的适用性、可持续性和协调性上。
  关键词:八国集团;非洲;发展援助
  中图分类号:D5;D8 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)07-0029-07
  作者简介:张海冰,上海国际问题研究院副研究员(上海200040)
  
  八国集团虽然是一个形式上较为松散的首脑论坛,但它却是现有国际体系的核心力量集团,在国际政治经济事务中具有广泛而实质的影响力。非洲在国际社会中的战略地位和影响力并没有因为其经济边缘化而没落,相反因其拥有丰富的资源、数量众多的国家以及其他重要的地缘政治和经济影响力而受到高度的关注。八国集团与非洲的关系微妙而复杂,既包含了历史情结,也包含了非洲现今对于世界的战略意义。从发展援助的视角来看,八国集团在对非洲援助方面的影响力是巨大的,不仅表现在具体的援助数额上,还表现在援助政策的协调和决策方面。八国集团框架不仅为其成员国提供了一个协调援助政策的平台,而且也出台了一些具有实质影响力的援助文件。在对非洲援助议题上,八国集团经历了一个发展和转变的历程,既出于自身利益的考虑,也有非洲国家的影响,但是双方的认识分歧依然存在。
  
  一、八国集团框架下的对非援助发展
  
  回顾八国集团框架下的对非援助发展,有助于我们认识援助背后的驱动力和战略考虑。八国集团在不同的历史时期,对非洲援助的动因和目标不同。关于八国集团的发展阶段,有不同的划分方式,具有代表性的是四个阶段的划分:1975—1982年的初创阶段,首脑会议侧重于货币政策和宏观经济政策的合作;1983—1988年的建立阶段,经济合作方面的成果减少,政治问题开始进入会议议程;1989—1993年的成熟阶段,冷战的结束使G7调整了方向,会议的重点转向了推动前共产主义国家的转轨;1994年至今是更新阶段,八国集团开始对自己的角色进行重新定位。但是,就援助而言,可以分三个阶段来看。
  1、八国集团建立初期(1975—1989):对非援助主要服务于意识形态之争
  八国集团的早期阶段,当时是七国集团,西方大国刚刚经历了第二次世界大战后最为严重的经济衰退,在金融危机和石油危机的冲击之下,经济发展陷入困境之中;该集团的主要战略目标是针对上述经济问题的应对和解决。八国集团在建立之初是不可能对非洲有过多关注的,因为催生八国集团这一机制的动力,主要还是与西方大国面临的经济困境有关:(1)国际货币基金组织和世界银行无能为力,关税与贸易总协定的新一轮多边贸易谈判也困难重重;(2)1973年,英国、丹麦和爱尔兰加入欧共体,使美欧关系需要在新的框架下进行调整;(3)1973年10月,中东战争再次爆发,石油输出国组织实行限量提价政策,并对美国、荷兰等支持以色列的国家实行禁运,给西方国家经济造成了巨大冲击;(4)1973—1974年,通货膨胀加剧,失业人数急剧上升,各国的贸易保护主义开始抬头。
  在这段历史时期内,八国集团的七个创始成员国在对非洲的发展援助方面,基本上是因循各自既有的模式。事实上,在苏联解体之前的这段时期内,发展援助常常充当美苏两个超级大国争夺第三世界的一种重要战略工具。正如前美国国际开发署副署长兰开斯特称:“美国的对外援助在冷战结束以前成功地遏止了共产主义在亚洲、非洲和拉丁美洲的蔓延。”
  2、八国集团的发展和功能扩展阶段(1989-2001):对非援助着重于非洲的发展模式和制度建构
  1989年,随着苏联解体,两大阵营的援助竞争也随之消退,对非援助的统一战略框架开始逐步形成。八国集团开始协调对非援助的立场和政策,并共同推出了针对非洲援助的政策性文件。例如1996年里昂峰会的“重债穷国计划”,就是八国集团在此阶段针对发展中国家援助和发展问题的最重要的政策成果文件。此后的1999年科隆会议通过了“科隆计划”,决定逐步解决40个最贫穷国家的债务问题。2000年冲绳首脑会议再次把减债问题列入主要议事日程。
  早在20世纪70年代,西方援助国不管政权类型如何,已经开始把信贷价值作为给予发展援助的主要标准。从80年代后期起,重点转向了尊重人权和非洲国家允许多党竞争及采纳民主政府的某些基本方面,包括言论、结社自由和法治。从1989—2001年这10年的时间里,对非洲援助虽然仍不是八国集团的关注重点,但是对非洲减贫和发展领域的投入却明显增加,并且开始着重于非洲的发展模式和制度建构。
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