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“挂牌督办”=“挂而不办”? ——挂牌督办如何走出尴尬困境


□ 张怡

  近几年来,环境保护部对违法排污企业进行挂牌督办,效果显著,但是在执行过程中也遭遇诸多因素掣肘。建立完善的长效机制,保障地方环保部门的执法独立性,才能避免“挂牌督办”落入“挂而不办”的困境。

  ■文/张怡

  2011年8月29日,环境保护部发布通告称,“十一五”期间,全国主要污染物总量减排任务全面完成,同时决定挂牌督办15家减排不力的企业。近几年来,“挂牌督办”这个字眼频频出现在公众视线里,各大主流媒体也是对其“青睐有加”。环境保护部挂牌督办的各类企业少说也有数百家,其中不乏一些央企、名企。这种严打式的、自上而下的高压行政执法方式,在短时间内确实成效显著,对许多污染严重的企业起到了一定的威慑作用。比如,汕头市以环境保护部督办文件点名的14家违规企业为重点,面向全市所有77家造纸企业,集中对涉污企业进行整治,14家挂牌企业环境违法行为处理到位,督办要求的整治任务也已落实,共有43宗涉嫌环境违法案件被立案查处,罚款金额140多万元,违法情节严重的还被强制停产整顿。整治行动中关停小造纸企业35家,共计淘汰造纸落后产能14.8万吨∕年,每年可减排化学需氧量(COD)达4440吨。在产的造纸企业环保手续及污染治理设施、在线监控设备齐全,排放稳定达标,挂牌督办任务如期完成。国务院2010年9月出台的《重大事故查处挂牌督办办法》更为这一执法手段提供了更加具体、严格的法律依据,使其有法可依,有章可循。

  “挂牌督办”在民间被称为“尚方宝剑”,但这把宝剑在“亮剑”过程中,还是遭遇诸多因素掣肘,如地方保护主义横行,执法独立性缺失等等,面临执行上的困境。

  案情回放

  在环境保护部公布的2010年第一批挂牌督办案件中,辽宁营口造纸厂“榜上有名”,被责令停止生产,限期治理污染。然而,7月12日,即该厂被挂牌督办的6天后,“新华视点”记者来到这家造纸厂采访时发现,机器仍然轰鸣,污水依旧排放。在记者的坚持下,厂方工作人员带领记者来到了虽已投入使用、却并未达标排放的污水处理厂现场管理设备的工人告诉记者,污水处理厂的进出水量为每小时5000吨左右。显然,企业并未按有关部门“停产治污”的要求做,仍在顶风生产。

  记者当即在厂区内致电营口市环保局负责人,被告知对方正在陪同环境保护部东北环境保护督查中心检查组前来造纸厂途中。很快,检查组抵达厂区,环境保护部东北环境保护督查中心副主任赵群英在现场接受记者采访时表示,营口造纸厂应该严格执行国家“挂牌督办”要求,停止生产、限期治理。

  然而,营口造纸厂厂长赵国庆却对“停止生产”的要求面露难色,说:“造纸厂是一个负债高达12亿元的老国企,维持生产很不容易。企业如果停产,经济损失就太大了。”更让人不能理解的是,营口市环保局局长也认为企业不能停产,只要抓紧建成污水深度处理设施,早日实现达标排放即可。

  当天,企业迫于压力停产。但记者随后得知,第二天下午企业就重新启动了生产。记者同时了解到,在环境保护部此次“挂牌督办”之前,辽宁省环保厅在2008年4月就向营口市政府下发了监察通知,随后营口市按照环保厅的要求责令营口造纸厂“停业整顿”。而进入2009年,企业却恢复生产,违反了辽宁省的有关规定。

  根据厂方的解释,企业恢复生产是为了“调试设备”。厂长赵国庆介绍,企业在2008年投资2000多万元建成污水处理厂,专门治理废水,但始终未能达标排放。目前,企业又追加投资2000万元,抓紧建设污水深度处理设施,争取彻底解决这一问题。为了调试治污设备,必须得有废水。于是在2009年1月,造纸厂开始启动生产、调试治污设备。

  然而,记者在翻阅造纸厂与污水处理厂施工方签订的一份技术合同时发现,这份合同注明“该厂2008年建设一座日处理能力2万吨的污水处理站,2008年9月底工程安装结束,2009年6月底开始调试”。这表明,2009年上半年,造纸厂以“调试设备”为名启动生产,而产生的废水并没有经过处理就直接外排了。

  记者深入调查发现,营口造纸厂之所以敢于一再违规生产,底气来自于地方政府的默许甚至支持。2008年下半年,营口造纸厂本应停业整顿。然而,营口市政府在当年7月直接向辽宁省环保厅递交申请报告,要求造纸厂恢复生产;9月,造纸厂再次向省环保厅递交申请报告。对于这两份申请,辽宁省环保厅至今仍未批准。2008年11月,营口市分管环保工作的副市长亲自主持召开会议,决定企业恢复生产,随后下发了会议纪要。正是有这个会议纪要“撑腰”,营口造纸厂得以启动生产,继续排污,直到这次被环境保护部“挂牌督办”。

  “挂牌督办”面临两大矛盾

  地方与中央的矛盾挂牌督办,顾名思义,就是对于一些棘手的、严重的、地方不愿意也没有能力办的问题,以中央的名义出面,迅速、限期、从严处理。可是,中央挂牌简单,地方办事不易,特别是面对一些“纳税大户”、国营老厂,地方环保部门即使有“尚方宝剑”护身,底气也显不足。营口造纸厂凭借自己国企的身份,得到地方政府一次又一次的默许,甚至发文支持,视环境保护部的禁令如一纸空文。在巨大的利益链条面前,地方政府、下级机关欺上瞒下、阳奉阴违的现象屡禁不止。

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