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运用绩效管理推动地方政府抓紧抓实生态环境建设


  在经济发展方式转变进入攻坚阶段,生态环境安全要求日益迫切的新形势下,我们要重视和加强政府绩效管理,用好绩效评估工具,通过制定科学的绩效评价指标、实施严格的绩效管理流程,强化各级政府的生态环境建设意识和行为,提高环境保护的实绩与实效,推动环保工作再上新台阶。

  文/环境保护部宣传教育司 中国行政管理学会联合课题组

  绩效管理是推动地方政府建设生态环境的有效手段和方式

  政府绩效管理是一种以绩效为导向,以提高政府工作效能和公共资源使用效益为目标,以管理和服务对象的满意为最终衡量标准,整合战略规划、绩效评估和结果运用等环节的政府管理体系和方法。从宏观层面来说,推行绩效管理主要能起到三个方面的作用:一是帮助政府明确施政的目标和任务,在这个基础上进一步细化工作内容和政策方案,保证整个政府运转有正确的目的性和方向性;二是通过绩效评价和考核,检查工作和要求的落实情况,督促公务人员按照既定的标准努力工作,完成目标和任务,并从中寻找问题和不足,实施某种程度的奖惩,或进一步优化体制机制;三是便于政府与社会开展互动与沟通,既可以展示政府的工作实绩,增强政务信息的透明与公开,也可以及时收集群众的主观评价和需求,进一步提高政府工作效能。

  绩效管理的核心是绩效评估,实施绩效评估的重点是政府进行社会管理和公共服务中所产生的结果和效能。环境和生态既是人类赖以生存的唯一空间,又是经济社会发展的基本前提。保护环境和维护生态安全是政府提供的重要公共产品。对政府提供公共服务的履职状况和工作成绩进行综合性、全方位评价,理所当然应该把环境保护作为重要的评估内容。政府绩效高,不仅体现在经济发展的业绩上,更应该体现在政治建设、社会建设、文化建设、生态建设各个方面的全面进步和协调发展上:不仅应包括可见的成绩和效果,还应包括获得这种成绩、效果的成本和代价。这几个方面的有机统一,是政府绩效评估的内在逻辑和现实要求。与此同时,对环境保护工作的重视与投入,也充分体现了人们对现代化发展和政府绩效整体性、综合性、民本性的认识与把握。正因为政府立足服务科学发展、服务职能转型、服务改善民生的需要,具有全局视野和战略思维,才更加重视当前的环保工作,全面提高环境保护工作能力。因此,绩效管理和环境保护在理念、价值、操作上具有一致性,在实践层面可以有机结合,相互支持、相互促进。

  从理念上看,绩效管理强调降低行政成本、提高服务效益,环境保护强调可持续发展,要求从根本上降低资源环境成本,提高环境质量,这与政府绩效管理的价值取同是高度契合的。当前,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,必须坚持以经济建设为中心,坚持科学发展。经济发展和人民生活改善无疑是政府工作的重要实绩和效果,但另一个问题是,我们以多大的代价和成本获得经济发展和总量提升。我们固然不能为环境保护而放弃经济发展,也不能在经济发展的同时毫不考虑所付出的环境成本,甚至为了短期利益而破坏环境、牺牲环境,因为这个成本不仅由当代人承担,还要延续到未来和后代,直接关系发展的可持续性。因此,“在发展中保护、在保护中发展”必然成为当代中国现代化进程中环境保护工作的基本原则和方针。我们对一个地方政府的工作绩效进行评估,就要既看发展的业绩,也要看环境保护的业绩,两手都要抓,两手都要硬。在这个意义上说,缺乏环境发展水平的绩效评估体系必然是不科学、不完善、不客观的评估体系。将环境保护工作和环境质量状况全面纳入政府绩效评价体系,是现代政府绩效内涵的应有之义,也是完善目前政府绩效管理体系的必然要求。

  从制度上看,绩效管理是推进环境保护、加强生态文明建设的重要抓手和动力。生态文明建设是一项系统性、综合性的工程,其主体不仅包括专业条线部门,还包括地方块块政府,不仅包括国家公务人员,还包括广大的群众和社会力量。因此,要加强环境保护工作不能单单依靠环保部门自身的力量,还需要充分调动各方面的资源和力量,汇聚成生态文明建设的洪流和大军。我们欣喜地看到,保护环境、珍惜资源、持续发展已经成为全社会的共识,获得多方面的理解和支持。但也不能否认,当前部分地方还存在忽视环保工作、弱化环保投入,轻视节能减排工作的现象和问题,甚至对环保要求和任务进行抵触的情况也时有发生。从提高政策执行力的角度来说,除了加大宣传教育以外,更重要的是通过制度设计,构建合理的考核机制和评估机制,对利于环境保护和生态建设的行为进行鼓励,对危害环境和生态的行为进行惩罚,用倒逼的办法推动政府、企业、个人等主体更加主动和积极地进行技术创新和产业升级,加强重点流域水污染防治、大气污染防治和工业“三废”治理,大力发展循环经济。

  从方法上看,绩效管理为环境保护和生态文明建设提供了有用的实施工具。绩效管理是一种现代管理工具和方法,在战略规划、目标分解、指标体系构建、综合评价、预算管理等方面具有明显的优势和长处。环境保护工作要在宏观经济政策制定、转变经济发展方式、调整结构优化布局等方面发挥独特作用,就不能仅仅局限于单一的政策、法令执行和项目建设,还必须主动介入到经济社会发展过程之中,从多层面思考问题、开展工作。绩效管理的工具作用主要表现在:第一,在宏观层面上,环保工作要进入地区经济社会发展规划,通过约束性指标的确定,保证经济社会协调可持续发展;第二,在中观层面上,利用绩效管理工具,对地方环境工作绩效进行全方面地考核与评估,并从提高绩效的角度,形成关于淘汰落后产能、减少污染物排放量和发展循环经济的具体意见和对策,供有关部门参考:第三,在微观层面上,对具体的环境工程与项目来说,是否有实效、有多大实效是整个项目管理始终要考虑的重大问题。只有紧扣绩效理念,将绩效管理中战略规划、目标明晰、预算确定、过程控制、绩效评价、结果运用等一系列环节和要求贯穿到环保工程和项目中,注重全流程管理和全方位控制,才能保证具体环保项目和工程的科学化和高效化。

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