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论农地集体所有制陷阱


□ 赵振军

  摘要:农地集体所有制的制度属性实际上构置了一个陷阱:人们只注意到表面的使用权,而背后的所有权却被掩盖了。在征地过程中,农民表面上只是卖掉了使用权,但实际上是连同所有权一起让渡了,这是一个极具欺骗性的过程。在这个过程中,土地使用权的交易是明的,土地所有权的丧失是暗的,而拿走使用权就拿走了所有权才是最要命的。这正是农民失地贫困成为“三无”人员和“圈地运动”愈演愈烈的制度根源。
  关键词:农地集体所有制;陷阱;农地征用;农地股份制
  中图分类号:F301.1 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2007)08-0021-08
  作者简介:赵振军,山东泰山学院中小城市社区研究所副教授 (山东 泰山 271000)
  
  一、农地集体所有制的制度特性:农地集体所有制陷阱的理论根源
  
  集体所有制是我国社会主义公有制在农村的主要实现形式。土地是农业生产最主要的生产资料,农村集体所有制最主要的就是农村土地集体所有制。我国宪法规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。从理论上说,农村集体是由农民组成的,集体所有就是农民所有。但深究农地集体所有制运作的实际过程就会发现,集体所有与农民所有并不是一回事,原因就在于农地集体所有制是一种特殊形式的所有制。
  在农地集体所有制下,农民虽然法律上是土地的主人,但实际上他能把握和切实感受到的却只是土地的使用权。在一般所有制中,所有权与使用权的关系是简单直接的:所有权决定和产生使用权,使用权根植于或依附于所有权。但在农地集体所有制中两者虽然背后的连接实实在在一一农民对土地的使用权正是基于其集体所有权才获得的,但表现出来的却是像雾像雨又像风,虚无飘渺,扑朔迷离。从理论上看,好像是农民的农地集体所有权产生了他的农地使用权,但实际上农地集体所有制的特殊性却起到了隔断土地使用权与所有权的链接的作用。农地集体所有制的基本规定是“农地集体所有、农民承包经营”,这造成了一种假象:集体掌握所有权,农民行使使用权。两种权力“井水不犯河水”,各自独立行使。这已经是严重的误解,但更严重的问题还在后面:集体本来是由个体农民构成的,集体的权力来自于农民的权力。但一旦以集体的名义存在的时候,集体好像成了一个独立的东西,“外在”于具体的农民之外,可以独立存在并行使所谓属于集体的权力——土地的所有权。似乎农民有了使用权就是你的土地权益的具体表现或体现,是你的所有权权益的实现结果,好像使用权就是农民在这种所有制中的全部权力,所有权是别人——“集体”的事情,有了使用权你就不必再关心所有权了,两种权力互不统属。这样,农地集体所有制实际上演变成了两种互相分裂的权力——农民的使用权和集体的所有权(处置权)。获得了土地使用权的农民就此失去了对自己土地所有权应有的敏感。但问题在于在所有制中所有权和使用权这两种权力是不平行的:所有权决定使用权,使用权依赖于、受制于所有权。放弃所有权的诉求必然意味着经济利益上的被剥夺。农地集体所有制的这种制度特性正是导致当前征地过程中农民的土地权益被肆意侵犯的制度原因。
  在实际的征地过程中,土地征用的巨大热情当然首先导源于严重偏低的土地价格。但在人地矛盾如此尖锐的中国,征地补偿价格为什么会如此低廉?除了其他原因之外,实际的或潜在的逻辑之-就是农民没有土地所有权,只有使用权,征地一方购买支付的,或者确切地说,农民卖出的只是土地的使用。权,(实际上大多数情况下征地一方付出代价得到的也确实只是土地的使用权)。因为作为交易一方的农民,土地的所有权并不¨由他个人直接控制和掌握:他能够拿出来交易的只是土地的使用权。所以至少表面看来那些“正常”的征地过程是一个“公平”的交易过程:征地一方用一个相当低廉的价格购买了这块土地的使用权;农民以-个双方基本认可的价格卖了自己对那块土地的使用权。双方交易的是土地的使用权,使用权当然要比所有权低廉。
  然而在这个表面平静的现象背后一个巨大的事实却被悄然掩盖了:属于农民集体的土地所有权哪里去了?
  表面上看,在征地过程中买方购买的是土地的使用权,农民卖出的表面看来也是这块土地的使用权。但农民对土地的使用权是以背后的所有权为基础的,所有权在形式上又以使用权为凭证和依托。使用权实际上是_个符号,代表着或体现着农民对土地的所有权。这个符号在其他条件下也许没有特别的意义,但农地集体所有制却赋予它极为丰富的内涵。当征地行为发生的时候,征地一方获得的土地使用权仍然是一般的土地使用权,但对于处于集体所有制,下的农民来说,他卖出土地使用权的同时也就丧失了土地所有权。也就是说,征地过程中土地使用权的交易对交易双方是不对等的:对征地一方来说,,他交易的就是他得到?的,始终是土地的使用权;但对农民一方来说,直接交易的是土地使用权,但一旦交易完成,农民失去的实际上不仅是土地使用权,还包括隐身在使用权背后的土地的所有权,是以土地使用权租土地所有权为主的全部土地权益,而且是永久失去!
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