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发达国家农业补贴政策的启示与借鉴


□ 程国强

  对农业实行补贴是发达国家的通行做法。美国、欧盟、日本、韩国等发达国家多年来农业补贴政策的实践与经验,对现阶段我国建立完善农业补贴制度具有重要启示和借鉴意义。
  
  一、发达国家农业补贴政策启示
  
  发达国家多年来实施农业补贴政策的实践经验,对我们主要有如下启示:
  第一,政策目标清晰、指向明确。综合来看,发达国家在实行农业补贴政策的初期阶段,为防止政策目标泛化,大多根据具体的政策目标采取相应的措施,要求补贴措施目标清晰、指向明确、分工合理,避免各类补贴措施出现整合一体、边际效应下降问题。如欧盟早期农业补贴政策目标主要针对解决共同体市场农产品短缺、保障粮食安全,因此采取了“目标价格”、“门槛价格”和“干预价格”等严密、精致的价格干预机制。随着农产品供给问题的解决,农产品过剩、财政负担沉重和国际竞争加剧等问题日益突出,欧盟将政策目标调整为稳定农民收入、增强农产品竞争力,并相应改革政策机制,在减少价格支持的同时,向农民提供直接收入补贴。
  第二,价格支持始终是基础性措施。尽管各国农业资源条件差异较大、政策目标也不尽一致,但价格支持始终是发达国家农业补贴政策的基础性措施。其中,最低保护价是各国使用比较普遍的价格支持措施。如美国采取与信贷支持相结合的最低保护价制度,虽然70多年来对操作方式进行多次调整,目前仍然是其农业补贴政策的基石。欧盟的干预价格制度、日本稻米价格支持和韩国稻米政府收购计划等,都具有最低保护价性质。据OECD(经济发展组织)估计,OECD国家1986—1988年价格支持占整个农业补贴的比重达77.1%,尽管近年来各国减少了价格支持,但2005—2007年仍然达51.5%。发达国家的经验表明,价格支持政策指向明确,操作相对简单,作用直接、见效较快,对那些补贴能力不强、保障农产品供给压力较大的国家,是一项首选措施。其缺点是扭曲市场信号,若长期实施,将导致农产品过剩,使政府财政负担沉重。
  第三,从价格支持逐步向收入补贴转型。为减少农产品过剩、缓解居高不下的财政压力、适应WTO规则,发达国家逐步调减价格支持,转向收入直接补贴。如美国自1996年就用与价格不挂钩的“生产灵活性合同补贴”,代替实施多年的“差价补贴”;2002年又用与农产品生产、价格不挂钩的“固定直接补贴”,代替“生产灵活性合同补贴”。欧盟自本世纪初以来,在减少价格支持的同时,向农民提供直接收入补贴,以替代对农民的各类价格补贴。日本自2004年开始改革稻米管理价格制度,实行“水稻生产收入稳定计划”,对种植水稻的农户实行差价补贴政策。
  第四,以挂钩直接补贴为主。综合而言,发达国家近年实行的直接补贴,大多以农产品价格、产量、种植面积(动物数量)、投入品以及农户收入水平等为依据。如美国的“贷款差额补贴”、日本的“水稻生产收入稳定计划”、韩国“稻米差价补贴”等与产量和价格挂钩;美国的“反周期补贴”、日本的“稻米差价补贴”与现行市场价格挂钩,欧盟的“补偿性补贴”以作物种植面积、牲畜数量为依据。这些挂钩直接补贴,既能有效稳定农民收入,又对市场机制扭曲相对较小,逐步成为发达国家农业补贴的主要方式。相反,WTO鼓励实行的与产量、面积或价格不挂钩的直接补贴措施却并不普遍,如只有美国采取“固定直接补贴”。
  第五,农业补贴易增难减。受国内政治、社会等因素的影响,发达国家农业补贴具有典型的政治经济学特 征,增加容易、削减困难。近年来各国迫于WTO减让压力对农业补贴政策进行改革,但实际上大多以调整补贴结构为主,把受WTO约束的“黄箱补贴”转移到WTO允许的“绿箱补贴”范围,并没有对农业补贴进行实质性削减。如欧盟2007年采取“强制性调整机制”削减农业补贴,但节约出来的资金只能继续用于支持农业农村发展。
  第六,注重政策措施的衔接配套。如欧盟设计的“目标价格”“门槛价格”和“干预价格”,互为一体,相辅相成,缺一不可,形成严密、精致、灵敏的农产品价格支持机制;美国建立由“销售贷款支持”(最低保护价)、“固定直接补贴”和“反周期补贴”组成的“三级收入安全网”,具有价格支持与直接补贴相互配套的政策合力与综合效能。与此同时,还注重协调国内补贴与边境保护措施之间的关系。如日本、韩国多年来能够保持国内稻米高价,关键是在采取价格支持的同时,也采取了严格的进口保护措施。与此相反,去年我国对大豆、油菜籽实行的临时收储措施,由于产需缺口大、进口依存度高,临时收储政策的托市保价效果并不理想。
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