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肯尼迪政府对苏东国家的出口管制政策


□ 刘子奎

  摘 要:肯尼迪上台以后,面对新的国内外形势,开始试图放松对苏联、东欧国家的出口管制。虽然肯尼迪放松出口管制的政策,在促进美国经济和缓和冷战局势上都更有利于美国,但在冷战危机年代,出口管制已经与美国的冷战战略和冷战思维融为一体,出口管制被看作是有效的冷战武器。同时,由于美国政府内部的分歧,以及肯尼迪政府改革出口管制指导原则的内在矛盾等原因,肯尼迪政府不仅没有实现其放松出口管制的初衷,相反,美国的出口管制政策变得更严厉。

  关键词:肯尼迪政府 出口管制 苏联东欧国家

  出口管制是实现美国冷战战略的重要手段和美国外交政策的经济工具。它常通过说服、奖励或惩罚以影响国际政治和其他国家的外交行动,其手段一般是阻止或剥夺真正的或潜在的敌人获得美国和西方的能极大提高军事潜力的先进物资和技术。①但如何平衡国家安全需要与经济利益之间的矛盾,一直是战后历届美国政府都不得不面临的严峻课题。由于20世纪60年代初期国际局势的特殊性和复杂性,西方学术界从20世纪60年代以来就开始关注肯尼迪政府时期美国出口管制政策,但现有的研究成果基本上是从美国与盟国的关系角度解读美国的出口管制政策以及美国与盟国在出口管制政策上的相互影响,而很少从美国政府内部不同部门之间在m口管制政策上如何协调政策分歧这个角度进行研究。②即使是最新研究成果也是从英美关系的角度探讨肯尼迪政府的出口管制政策。①有鉴于此,本文将以美国国务院19 61-1963年对外关系文件中有关经济防务政策的解密文件、解密文件参考系统(DDRS)、数字国家安全档案(DNSA)和国内外有关研究为基础,从肯尼迪政府内部不同部门对出口管制的讨论这一角度出发,全面探讨肯尼迪政府对苏联东欧国家的出口管制政策。

  一、杜鲁门、艾森豪威尔时期的出口管制政策

  传统上,美国政府只是在战争时期或紧急情况下才实行出口管制。第二次世界大战后,随着美苏从盟友变为敌人,美国确立了对苏联集团的遏制战略。随着美苏在欧洲对抗的升级,杜鲁门政府开始在和平时期对苏联、东欧国家实行出口管制。其目的是确保对于西方防务非常重要的短缺物资不被出口到苏联集团,阻遏社会主义国家军事力量和军事工业的发展,减缓其经济增长,给苏联东欧国家经济造成损失和混乱,从而使其领导人愿意进行和平谈判,或使他们作出政治上的让步。②1948年3月,捷克斯洛伐克政权完全为共产党控制后,美国对苏联、东欧国家实施出口许可证制度,③并制定包括军事物资和非军事物资在内的出口管制清单。1949年,美国制定战后第一个《出口管制法》,禁止向苏联东欧国家出口会极大提高军事潜力的物资,从法律上规定对苏联东欧国家实行出口管制。以此为开端,美国不断加强对社会主义国家的出口管制。

  要实现出口管制的目的,盟国合作必不可少。柏林危机期间,美国利用西欧对苏联扩张的恐惧,把西欧复兴与对苏联集团的出口管制联系起来,着手构建国际多边出口管制体制,把美国的单方面行动转化为西方联盟的共同政策。1949年11月,美国操纵成立巴黎统筹委员会(巴统),以美国的控制清单为基础,制定了三个国际出口管制清单(IL),正式确立了西方对社会主义国家实施出口管制的多边合作体制。以朝鲜战争爆发为契机,美国扩大控制范围。为强迫西欧各国采取美国的标准,1951年8月美国通过共同防御援助控制法(即巴特尔法),明确把美国的援助与西欧在出口管制上同美国全面合作相联系,规定凡是向苏联集团出口禁运清单上的物资的国家,美国将停止对该国的经济、军事或财政援助。④

  盟国在遏制苏联方面与美国有共同的战略利益,而且美援的价值当时远远高于与社会主义国家的贸易。同时,西方盟国在战后初期的主要任务是恢复和发展经济以满足国内需求,几乎很少或基本没有能力争夺出口市场,也基本不关心出口政策,他们没有必要与唯一有能力向苏联东欧国家出口和根据马歇尔计划正向他们提供援助的美国发生冲突。这是盟国在相当程度上接受美国出口管制标准的原因。但由于西欧盟国对贸易的依赖程度比美国高得多,在控制范围、广度以及对战略物资的界定方面,他们与美国存在相当分歧,不赞成美国严厉的出口管制。朝鲜战争结束使这种分歧更加突出,西方盟国认为,在苏联新领导人愿意与西方和平共处并表现出与西方贸易的强烈兴趣后,出口管制所导致的经济损失已经丧失了战略上的必要性。因此,西欧开始承认欧洲政治现状,认为通过经济或军事战争让苏联“屈服”的想法是不现实的;而且,随着西欧经济的恢复,他们需要越来越广阔的国外市场,因而纷纷要求放松严厉的出口管制。在盟国的压力下,艾森豪威尔政府于1954年大量削减IL禁运物资数量,同时,美国也单方面宣布大幅削减出口管制清单。①

  主张走中间路线的艾森豪威尔本人对西欧要求放松对苏东国家出口管制的立场是同情的,他说,与东方的贸易对西欧来说非常重要,试图禁止是不可能的,也是愚蠢的。②加上1955年后美国与西欧盟国在对东方国家的出口管制上发生更尖锐冲突,艾森豪威尔政府不得不重新审查出口控制政策。19 57年9月,NSC5704/3号文件出台,它强调美国必须依靠盟国的合作才能加强出口管制体系;解除不再属于新技术的物资或苏联集团可从其他国家获得的物资的控制,把新技术物资适时纳入控制;利用出口管制促进和鼓励东欧争取民族自决和独立。③此后,对盟国要求放松出口管制的要求,美国基本上都作出相当积极的回应。如在1 958年巴统审查会上,IL/I被削减为148种物资,IL/II被废除。④这样,到艾森豪威尔任期届满时,总体而言,美国的出口管制逐步放松。当然,由于美国与西方盟国尤其是英国在出口管制的程度和范围上存在严重分歧,为削弱苏联集团的战争潜力,鼓励苏联的卫星国实现白决和独立,艾森豪威尔政府单方面对许多物资实行出口管制。总体而言,艾森豪威尔政府对苏联、东欧国家的出口管制政策仍比西欧严厉得多。

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