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事业单位改革:路径、分类与“夹生化”后果


□ 杨宇立

  摘要:事业单位经历了广泛但不深刻、不平衡的改革。事业单位改革起步于对企业承包制的摹仿,大多也止于此。行政执法类事业单位改革受制于行政体制改革滞后的影响。经营服务类事业单位在推动内部承包制的同时打破了行业垄断,改革取得显著进展。公共服务类事业单位囿于对“公益”的狭隘理解,长期阻止民间资本参与竞争性供给,使改革打着貌似市场的旗号,沿着从计划垄断向市场垄断的歧路推进,造成相关服务价格刚性攀升的“夹生化”改革后果。
  关键词:公共物品;事业单位;改革“夹生化”;体制
  中图分类号:D63;G123文献标识码:A文章编号:0257-5833(2007)04-0039-08
  作者简介:杨宇立,上海社会科学院经济研究所研究员 (上海 200020)
  
  中国所称的“事业单位”大体对应国际学术术语中的“公营部门”,主要包括行政执法类、经营服务类和社会公益类三大部分。它们的共性在生成形式上,即都经过各级政府人事部门(编制管理机构)报批,然后在财政部门立有专门的“户头”。目前,事业单位在各级政府财政部门被划分为全额拨款、部分拨款和“零拨款”三大类。但无论在哪一类事业单位,“党管干部”的原则都有效。
  改革开放以来,中国的事业单位经历了广泛但不深刻的变革。所谓广泛,是指变化普遍发生;所谓不深刻,是指变化尚未达到体制革新的程度。在宏观层面,企业改革先于事业单位改革,曾经具有策略上的合理性,但它现在已经转化为“被改革的权利”是否公平的问题了。当前中国医疗、教育、住房三大热点问题中,前两项都发生在事业单位一统天下的领域不是偶然的。本文试图说明,为什么有些领域事业单位的改革势头良好,而有些却呈“夹生化”后果。
  
  一、文献回顾与事实认定
  
  A.B.阿特金森和J.G.斯蒂格利茨在其经典的《公共经济学》一书中,将研究推进到以下水平:(1)“如何正确鉴别公共物品的受益人”。比如供给方无法准确识别“谁将听天气预报”;(2)“市场解并非社会最优”,公共经济领域里“帕累托核心很大”。“跑道等飞机,还是飞机等跑道”要由民主政治过程来决定;(3)公共物品供给的制度安排强烈地影响收入再分配。他们的研究提升了公共经济问题“政策争论的语法水平”①。各国文献研究公营部门的最大共识是,由于不存在外部竞争,工作效率始终是热点问题。而一旦面临效率与公平的两难选择,公平的价值必须优先。比如美国联邦首席大法官Warren Burger曾在一判决书中坚持:“我们的宪政设计者们把其它的一些价值置于效率之上。”①
  随着技术进步,有能力提供公共物品的组织不再限于公营部门,供给者还包括准政府组织、特别(服务)区、NGO、NPO等②。政府提供“涉公”物品的方式也发生了帕累托改进,使生产主体和供给方式呈现多样性,如代金券、招标采购、定向补贴、项目补贴等等,旨在确保公民平等权利基础上节约由税收支撑的公共资金。于是“收费服务=私人物品;免费派发=公共物品”的观念失效,“私人生产、政府购买”的供给方式被普及。新公共管理理论一方面要求“政府做得更好些,花钱更少些”,另一方面极力提倡降低公共管理重心的“治理”概念,敦促公众通过参与“涉公”活动和“接管”地方公营部门而成为名符其实的“公民”。 ......
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