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事业单位改革:路径、分类与“夹生化”后果


□ 杨宇立

  摘要:事业单位经历了广泛但不深刻、不平衡的改革。事业单位改革起步于对企业承包制的摹仿,大多也止于此。行政执法类事业单位改革受制于行政体制改革滞后的影响。经营服务类事业单位在推动内部承包制的同时打破了行业垄断,改革取得显著进展。公共服务类事业单位囿于对“公益”的狭隘理解,长期阻止民间资本参与竞争性供给,使改革打着貌似市场的旗号,沿着从计划垄断向市场垄断的歧路推进,造成相关服务价格刚性攀升的“夹生化”改革后果。
  关键词:公共物品;事业单位;改革“夹生化”;体制
  中图分类号:D63;G123文献标识码:A文章编号:0257-5833(2007)04-0039-08
  作者简介:杨宇立,上海社会科学经济研究所研究员 (上海 200020)
  
  中国所称的“事业单位”大体对应国际学术术语中的“公营部门”,主要包括行政执法类、经营服务类和社会公益类三大部分。它们的共性在生成形式上,即都经过各级政府人事部门(编制管理机构)报批,然后在财政部门立有专门的“户头”。目前,事业单位在各级政府财政部门被划分为全额拨款、部分拨款和“零拨款”三大类。但无论在哪一类事业单位,“党管干部”的原则都有效。
  改革开放以来,中国的事业单位经历了广泛但不深刻的变革。所谓广泛,是指变化普遍发生;所谓不深刻,是指变化尚未达到体制革新的程度。在宏观层面,企业改革先于事业单位改革,曾经具有策略上的合理性,但它现在已经转化为“被改革的权利”是否公平的问题了。当前中国医疗、教育、住房三大热点问题中,前两项都发生在事业单位一统天下的领域不是偶然的。本文试图说明,为什么有些领域事业单位的改革势头良好,而有些却呈“夹生化”后果。
  
  一、文献回顾与事实认定
  
  A.B.阿特金森和J.G.斯蒂格利茨在其经典的《公共经济学》一书中,将研究推进到以下水平:(1)“如何正确鉴别公共物品的受益人”。比如供给方无法准确识别“谁将听天气预报”;(2)“市场解并非社会最优”,公共经济领域里“帕累托核心很大”。“跑道等飞机,还是飞机等跑道”要由民主政治过程来决定;(3)公共物品供给的制度安排强烈地影响收入再分配。他们的研究提升了公共经济问题“政策争论的语法水平”①。各国文献研究公营部门的最大共识是,由于不存在外部竞争,工作效率始终是热点问题。而一旦面临效率与公平的两难选择,公平的价值必须优先。比如美国联邦首席大法官Warren Burger曾在一判决书中坚持:“我们的宪政设计者们把其它的一些价值置于效率之上。”①
  随着技术进步,有能力提供公共物品的组织不再限于公营部门,供给者还包括准政府组织、特别(服务)区、NGO、NPO等②。政府提供“涉公”物品的方式也发生了帕累托改进,使生产主体和供给方式呈现多样性,如代金券、招标采购、定向补贴、项目补贴等等,旨在确保公民平等权利基础上节约由税收支撑的公共资金。于是“收费服务=私人物品;免费派发=公共物品”的观念失效,“私人生产、政府购买”的供给方式被普及。新公共管理理论一方面要求“政府做得更好些,花钱更少些”,另一方面极力提倡降低公共管理重心的“治理”概念,敦促公众通过参与“涉公”活动和“接管”地方公营部门而成为名符其实的“公民”。
  国内有代表性的研究成果有三项。张春霖代表世界银行所做的研究分析了“创收”现象,从收支两方面“提供一种新的思考问题的方式”③。国家发改委课题组所做《中国事业单位现状的统计研究》,证实了地方政府为提供公共物品所承担的财政比重过大,大约在55~70%之间④,与正式公布的统计数据基本吻合⑤。符钢战研究了事业单位体制的主要支撑和关联,提出由NGO、NPO替代多数事业单位职能的改革思路⑥。上述研究在评估事业单位改革现状与进一步转变政府职能之间建立了初步的逻辑关系,余下的重要问题包括:(1)多年来,事业单位是否通过“创收”活动营造了一个竞争性的公共产品市场?(2)怎样才能造就真实的市场主体?
  本研究立足以下基本事实:
  第一,2005年中国事业单位共安排3817.4万人就业,减去党政机关和社会管理机构的1240.8万人,教育、医疗卫生、科学技术三大领域事业编制人员占余数的90%(详见表1)⑦。2005财政年度事业单位共使用公共资金8953亿元,占财政支出总额26%⑧。需要说明,涉及事业单位的统计数据应严格剔除党政机关和群众团体的部分,因为二者分属不同的逻辑体系。
  
  表1中国非行政性事业单位分领域就业人数表 单位:万人
  
  第二,在“政企关系”、“政事关系”中,企业改革改制被证明是政企分开、转变政府职能的函数。1981年国务院有创纪录的100个部委,经过5次精简,到1998年减为29个,逾8成被裁并的部委与政府直接管企业职能的消失有关。然而令人惊异的是,国家财政按功能性质支出的行政管理费却从1978年的52.9亿元猛增至2005年的6673亿元,占财政总支出的19%,增长123倍,增幅居第二位⑨。这说明,“失去了庙的和尚”大多很方便地进入了预算约束松弛的各类事业单位。
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