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政制发展之谜(下)


□ 强世功

  二○○七年十二月二十九日,香港回归十年之后,全国人大常委会做出了关于香港政制发展问题的决定,明确香港可以在二○一七年普选行政长官;待普选行政长官之后,可以普选立法会。当晚,全国人大常委会港澳基本法委员会主任乔晓阳等连续在香港召开两场座谈会,就“人大”决定向香港社会各界释疑解惑、听取意见。乔晓阳在开场白中,首先给大家讲了一段生动幽默的“关公战秦琼”的故事,意指中央和香港社会各界对话、沟通与协商需要一个共同的平台,而这个平台就是基本法,就是基本法所确认的中央对香港政制发展具有决定权。如果香港有人连这一点都不承认,那就没法进行对话,就会出现“你在隋朝我在汉,咱俩交战为哪般”的荒谬局面。这个历史典故太文雅,乔晓阳又特别举了股票交易的例子,“就像A股和H股,不同交易所,没法交换”。
  香港政制发展既是英国撤退战略的产物,也是中央积极回应香港民主化诉求的产物。在这个问题上,中央坚持英式自由主义的政治传统,主张循序渐进地发展民主,最终达致普选;而香港反对派则继承了彭定康推动的法国大革命式的自由主义传统,主张立即实行最彻底、最开放的民主普选。在香港民主普选问题上,中央与香港反对派的分歧是“稳健民主派”还是“激进民主派”,是中央主权之下的地方民主与不要中央主权的民主。然而,在后“冷战”时期的全球意识形态较量中,香港民主派以及其背后的西方世界掌握了对“民主话语”的定义权和主导权,把这两种民主立场建构为“专制vs.民主”,从而将中央置于政治和道德上的不利境地,也遮蔽了香港民主化背后的国家主权建构和国家认同问题。
  香港民主化的首要问题就是处理工商精英与基层大众的利益关系,可香港处在中、英两国主权较量的国际背景和香港回归祖国这样的结构性变迁中,工商精英与基层大众的利益分配不可避免地与反对殖民主义的“反英抗暴”、“民主抗共”和“踢走保皇党”等更大的主权政治问题联系在一起。因此,香港的民主化从来都不是单纯的香港内部利益关系调整,而不可避免地涉及国家的主权建构。从中央提出“一国两制”方略开始到要保持香港长期繁荣稳定,就是要理顺香港社会内部的政治关系以及中央与香港的关系,前者要照顾工商界的政治利益,后者要确保爱国者治港。香港回归之后,无论是关于居港权的“人大”释法,还是关于香港政制发展问题的决定,中央都是从维护香港繁荣稳定这个最高的政治原则来思考香港治理。由于工商界对“民主派”推动的激进普选持反对态度,担心“免费午餐”和“民粹主义”将香港变成高福利的社会主义。全国人大常委会在二○○四年和二○○七年关于香港政制发展的两次决定中,都将均衡参与、循序渐进作为香港政制发展的基本原则,同时明确功能议席与直选议席各占一半,从而维护工商专业界的政治地位。
  香港民主化涉及国家的主权建构。基本法虽然规定了香港是直辖于中央人民政府的特别行政区,但香港个别精英人士并不认同共产党中国,也不认同中央的政治主权,以至于法律上的国家建构已经完成,但心灵上的建国或政治认同上的建国并没有完成。之所以强调国家认同是由于基本法所建构的“一国”很大程度属于country而非state,基本法赋予中央的主权权力与它要承担的政治责任之间不相匹配。中央对香港的政治责任是保持香港的长期繁荣稳定,可要维持繁荣稳定,光靠驻军和外交这些权力是不够的,而必须具有一些日常性的监督管理权。可中央不掌握香港的财政、税收和司法主权,无法对香港行使日常的治理。基本法赋予中央两项间接的监督权,即对基本法的解释权和行政长官及主要官员的任命权。可基本法的解释权本身不能用于日常治理,而行政长官的任命权又由于行政长官的普选目标而受到冲击。
  面对这种宪政体制设计本身所带来的困境,行政长官就成为巩固中央与特区关系最重要的纽带,中央不得不牢牢把握住对行政长官和特区政府主要官员的任命权,而且确保特区的行政主导权掌握在“爱国者”手中,否则香港就基本上变成一个“半独立的政治实体”。然而,正是在涉及中央与特区关心的中枢纽带上,基本法的规定本身充满了张力:一方面规定行政长官最终由普选产生;另一方面规定行政长官由中央政府的任命。可在香港未完成“去殖民化”的前提下,在香港对中央权威的政治认同不足的情况下,激进的普选很容易出现试图在政治上挑战中央权威的行政长官候任人,对此中央政府要不要拒绝任命?如果中央拒绝任命又如何处理由此产生的“宪政危机”?如果普选产生的行政长官采取“去中国化”的施政措施或采取公投等行动推动修改基本法,削弱中央的主权,甚至推动香港实行自治或更极端的独立,怎么办?这样的担忧绝非空穴来风。人们不会忘记,全国人大常委会在二○○四年四月做出决定否决香港特区二○○七年行政长官和二○○八年立法会“双普选”的决定之后,香港“民主派”竟然学习和模仿台湾,公然推动“全民公投普选”计划,试图以所谓“香港民意”来推翻国家主权者的决定。这不仅很容易被理解为“台湾公投制宪”的香港版,而且手法类似彭定康推行政改方案一样,以“普选”的名义挟持香港市民与中央对抗。人们更不会忘记,二○○七年,“民主派”推出的行政长官候选人梁家杰在竞选政纲中明确宣布,要修改基本法,将香港的行政主导体制改为议会内阁制并取消中央对主要官员的任命权。当然,人们都相信,即使出现这种局面,也不可能取得成功,但这意味着中央不得不再次直接介入,进行一场没完没了的政治斗争。这意味着中央对香港难以采取常规政治下的有效治理,时刻处于对应危机状态的局面。因此,中央在香港政制发展问题上采取循序渐进、审慎理性的态度,恰恰是着眼于保持香港的繁荣稳定,防止急速的民主化引发香港的“台湾化”,避免香港陷入政治上的紧急状态而迫使中央依照基本法的规定宣布中止基本法,直接将内地的法律适用于香港,这无疑会危及“一国两制”本身。
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摘自:读书 2009年第02期  
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