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水电移民,路在何方?


□ 于晓刚


过去一年的“水坝争议”充分体现了我国水电水利业的发展到了一个重要的十字路口,正在面临改革的机遇和方向抉择的挑战。且不谈生态景观、水坝安全、工程审批程序等方面的问题,笔者在这里只想谈一谈我国水电建设的另外一个重要问题——社会影响,也就是水电移民的问题。
在讨论水电建设所涉及的社会主体的行为之前,首先我们应该了解这些主体的分工和他们之间的利益分配。我国的水电建设经历过或正在经历几个阶段:政府运作——政府监管、公司化运作——水电私有化(私人投资)。1997年电力部改组为电力总公司。2002年国家电力总公司解体,5家电力公司瓜分了国家电力总公司的主要资产,全国的电站开始了分而治之的局面。
由于中国的河流没有综合规划,虽然七大水系有专门的流域管理委员会,而其他很多河流包括七大水系的支流往往成为地方政府的资产。电力公司与各省政府协商,就可以获得该条河流或河段的水电开发权。水电不同于火电,前期投资比较大,但是后期营运费用低,利润高。通常建设8年,运作10年就可以收回成本,之后就基本上是纯盈利阶段(40-50年左右)。以漫湾水电站为例,125万千瓦的装机容量,每年可以有50亿度的发电量。如果以每度电0.2元计算,电力公司每年可以收入10亿元。
税收是国家获得水电站利益的主要途径,也解释了为什么各级政府通常对电站建设大开绿灯。大型电站的税收包括销售额17%左右的增值税和10%左右的营业收入税。以漫湾为例,2002年它一共创造了2亿1千万元的税收收入,其中中央收取1亿元左右,省和地方政府分别是5000万元和6000万元。地方政府不用投资每年就可以获得这么多收入,因此对于水电建设极力支持。根据谁投资谁管移民的原则,由水电公司出钱,地方政府实施移民的安置。虽然政府也希望获得更多的钱来安置移民,但是为了“交易”的成功,也不得不接受由公司确定的很低的移民经费,有的时候还推迟公司偿付,非一次付清。
漫湾电站最初的投资是30个亿,移民7000多人,移民费用是3000万元,后来投资增加到40亿时,移民费用几年后也逐步增加到8000万元,占总投资的2%。还不排除地方移民办滥用挪用的经费(1996年-2003年,云南省审计报告)。在漫湾附近的田坝村,移民的田地被迫开到了山坡上,基本没什么收成,男人们出外打工,妇女就在电厂附近捡垃圾,每天也就是1-2元的收入。电站的建设并不能够给当地的移民带来较好的发展机会:电站的建设过程中也许可以提供一些就业或是做买卖的机会,电站投入运营之后需要的就是高科技管理,移民根本无法介入。人们曾经预想的、政府承诺的可为移民带来幸福生活的电站真正带给移民的却是贫困和失去尊严的生活。
有人统计过,建国以来全国一共有1600万的水库移民,其中有1000万到现在还处在贫困线以下,超过了60%。而按13亿人口来计算,每100个人里面就会有一个移民。这个数字的确可观。大家比较关注的三峡工程,由于是由国务院直接管理,涉及国计民生的重大工程,因此公布的移民经费相对较高,达总投资的47%左右,人均6.7万元。而其他的水电工程移民经费最高的要属小湾电站,人均3.5万元。值得注意的是,我们谈到的移民补偿经费并不是直接偿付到移民手中,而是包括整个移民安置中的公路和城镇建设费,购买土地和房屋等等费用。在小湾电站,政府把移民经费交给了房地产开发商,由他们给移民统一建房。且不说开发商从中牟利,房子全部标准化,不能满足农户养殖业需求,新房的折价还高于移民的征地和旧房折价款。移民将失去今后的谋生手段。表面看来这些房子砖混结构,人们的住房条件变好了,实际上,人们住进去之后就可能变成了乞丐,以捡垃圾为生。
今年年初中国社科院在一次学术研讨会上提出,如果一个移民要重建家园和生计并到将来也可以达到小康生活水平,他所需要的移民经费至少是20万元,这还必须是在良好的发展环境之内。
国外的水电建设一般要求在投资建设开始时就实施移民规划,投产的时候移民工程也必须验收,不允许有遗留问题。而中国的移民问题往往是在水电建设20多年后还存在遗留问题。国外对非自愿移民进行“足额赔偿”,国内搞“发展式移民”,即前期补助,后期扶持,移民问题的解决主要靠移民的自力更生。
国家要求电厂在投产之后每年每度电应该拿出1厘到5厘作为库区的绿化和移民后期扶持的费用。这里1厘到5厘就有很大的自由度,用到移民身上的费用可多可少。国际上的做法还有地方税收应该首先用到移民发展上,而国内电力公司和地方政府经常踢皮球,认为对方应该负起更多责任。最新的三峡移民条例也采用了模糊的说法,提出地方税收应该用到库区发展上。库区发展意义广泛,政府可以拿税收进行有回报的投资,例如房地产开发。
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