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湿地开发保护:如何应对市场政府双重失灵


湿地的公共物品特性导致在湿地资源开发过程中出现市场失灵,需要政府进行引导和限制性监管。然而一些市场机制不能发挥作用的地方,政府规制的作用也相对有限,存在市场与政府双重失灵现象,对湿地资源的保护极为不利。

  文/倪晓宁

  湿地与森林、海洋一起被称为全球三大生态系统,在涵养水源、蓄洪防旱、维持生物多样性等方面有十分重要的作用。I992年我国加入《湿地公约》后,.通过建立湿地公园和退耕还湿等方式积极保护湿地。2011年底我国通过实施湿地保护工程项目新增湿地和恢复湿地保护面积529万亩。但是,在各种利益博弈中,仍因基础设施建设、土地开垦、引水、外来物种入侵以及人口增长和经济发展加快等原因对湿地资源存在破坏性利用。

  湿地开发中的市场失灵

  湿地开发中的公共物品问题

  湿地具有生态功能,属于生态区域,没有为其生态维护支付价格的人同样可以享受其带来的好处,即不具有排他性;同时,湿地提供的生态功能也不会因为某人已经使用而排除他人的同时使用,即不具有竞用性,因此,对湿地资源进行开发利用和保护具有公共物品特性。作为外部影响造成市场机制失灵的特殊例子,公共物品的生产和消费问题无法通过市场上的个人决策解决。在这种情况下,消费者在享受湿地产品时都想当“免费乘车者”,不支付成本就得到利益,从而造成“公地悲剧”。例如由黑龙江、松花江和乌苏里江冲击而成的三江平原湿地曾是中国最大的淡水湿地,从20世纪50年代以来共经历4次开荒高潮,据统计目前超过47%的土地已变成农田,湿地面积共减少82%,许多植物沦为濒危和稀有种类,生物多样性遭到破坏。因此,政府应对湿地开发进行引导和限制性监管。

  湿地开发中的外部效应问题

  外部效应针对“外部影响”而言。在微观经济学中,单个消费者或生产者的经济行为不对其他社会成员的福利产生影响,即此时不产生外部影响。但有些时候,单个经济单位从其经济行为中产生的私人成本和私人利益与该行为所造成的社会成本和社会利益并不相符,出现市场失灵。如果社会收益大于私人收益,则称为“外部经济”;如果社会收益小于私人收益,则称为“外部不经济”。在对湿地的保护和开发利用中,既存在外部经济也存在外部不经济问题。外部经济体现在湿地具有多种气候、生态和环境功能,湿地保护所产生的综合性社会收益明显大于维护者的私人收益;外部不经济则体现在湿地开发对生态系统产生的负面影响,湿地开发可能使整个社会的成本远远大于开发者的私人成本,严重时湿地维护和恢复的巨大成本将不得不由整个社会承担。例如,对柴达木湿地的生产性开发带动了当地经济发展,但乱砍滥伐以及过度使用河水等导致森林植被减少、水土流失和地下水位下降,使整个柴达木盆地和巴音河生态系统遭受巨大破坏,恢复原有生态系统不仅代价高昂而且速度缓慢。外部性效应为设立旨在保护湿地和维持珍稀物种生存环境的自然保护区、制定湿地保护相关法规以及对湿地周边地区实行环境管制或限制性开发规定等合理的政府干预提供了理论依据。

  湿地开发中的政府失灵

  湿地开发中的政府规制

  湿地开发中的市场失灵为湿地开发中的政府规制提供了理论依据。政府规制(Government Regulation)不同于政府运用经济政策对宏观经济活动进行的控制或调节,是以直接控制私人的各种经济活动为目的的微观行为。对湿地开发进行政府规制的目的是加强湿地保护,维护湿地生态功能和生物多样性,促进湿地资源可持续利用。目前,对湿地开发和管理进行政府规制的方式除了出台的一些湿地保护管理标准和办法,比如湿地公园建设标准和办法、实施湿地保护工程,主要是由各地区人民代表大会常务委员会批准通过的各地区湿地保护条例。

  根据各省声湿地分布情况计算可知,目前全国有五分之三的湿地位于已通过省级湿地保护条例的地区内,全国已有29. 6%的近岸及海岸自然湿地、64. 6%的河流自然湿地、54. 4%的湖泊自然湿地、75. 5%的沼泽自然湿地以及50. 5%的人工湿地处在省级条例保护下。然而,我国湿地仍然面临面积减少、功能退化、污染严重和基础设施薄弱等挑战。据《中国湿地报告》调查结果显示,一部分湿地包括内蒙古鄂尔多斯红碱淖等湿地几乎没有恢复可能性;一部分湿地如辽宁盘锦湿地、吉林向海湿地、黑龙江扎龙温湿地等几年前湿地萎缩最高达到90%以上,尽管近年采取部分补水措施后情况略有好转,但湿地自身维持生态平衡的功能已经完全丧失。这说明,目前在湿地开发和保护中实施的政府规制措施不够全面,实施过程中存在明显的政府失灵问题。

  湿地开发中的政府失灵

  政府失灵(Government Failure)指政府为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预时,因自身局限性和其他客观因素制约而产生新缺陷,无法使社会资源配置效率达到最佳的情景。政府失灵主要表现在政府决策失效、政府机构和公共预算扩张、公共物品供给效率低以及政府寻租活动等方面。造成政府失灵的原因主要有政府部门缺乏竞争、政府干预中的信息不完全、政府干预活动中的时滞性以及对政府行为本身也缺乏合理约束规则和有效监督等。

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