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环评制度:需要一场全面革新 ——制约我国环境影响评价有效l生的主要障碍及对策


摘 要 提高环境影响评价制度的有效性,需要对环评制度进行一场全方面的革新,其重点和焦点是提高环境影响评价制度的法律地位、建立环境影响评价与其他制度的联动机制、健全环境影响评价技术管理体系。

  关键词 环境影响评价;有效性;障碍;对策

  文/任景明 耿海清

  1969年美国颁布了《国家环境政策法》 (NEPA),在世界上首次确立了环境影响评价制度,并直接覆盖了从立法、政策、规划、计划直至建设项目的整个决策链条。随后,欧盟、日本等国家纷纷效仿,并大体在20世纪70年代建立了适合本国国情的环境影响评价制度。我国早在1973年即引入了环境影响评价的概念,并于1979年将建设项目环境影响评价制度通过法律形式确立下来。从1993年起,我国开始推动针对开发区的环境影响评价,可以看作是战略环评的起步。经过近十年的探索,在2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》中,首次将“一地、三域、十个专项”规划纳入了法定的环境影响评价范围,简称规划环评(plan EIA)。

  环境影响评价制度的建立和实施对于控制污染物排放、改善环境质量、优化产业布局等发挥了重大作用。 “十一五”期间,仅在国家层面,通过严格实施项目环评和区域限批,拒批的“两高一资”建设项目总投资就达3万多亿元:通过规划环评,共规避自然保护区、风景名胜区、森林公园等环境敏感区1000余个。通过开展环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海、成渝经济区和黄河中上游能源化工区五大区域重点产业发展战略环境影响评价,显著提升了环境影响评价参与国家宏观决策的广度。然而,随着环境影响评价实施深度和广度的扩展,我国环境影响评价体系内部存在的一些深层次矛盾和缺陷也日益凸显,已经对环境影响评价的有效性构成严重制约,亟需进行重点突破。

  制约环境影响评价有效性的主要障碍

  法律法规不健全

  首先,从欧美发达国家的实践经验来看,覆盖立法、政策和规划等高层次决策的战略环境评价是解决社会经济发展与环境保护深层次矛盾的根本手段。然而,在我国现行的环境影响评价法规体系中,仅有“一地三域”和“十个专项”规划纳入了法定评价范围,并没有包括战略决策、法规、政策等对资源、环境、生态影响更为深远的高层次决策,也未涵盖国民经济和社会发展规划、区域规划等在现行规划体系中居于基础性、统领性地位的规划。立法的缺陷严重限制了环境影响评价参与国家综合决策的广度和深度。其次,由于我国环境影响评价制度的法律地位不高,并且缺乏对环评违法行为的具体责罚规定,因而环境影响评价在实施过程中的严肃性不强。地方政府把战略环评和规划环评当作区域开发的敲门砖,把项目环评视为走过场的许可程序,行政力量干预环评审批的现象仍具有一定普遍性。最后,现有法律法规没有涵盖施工期环境监理、区域限批等已被实践证明行之有效的管理要求,从而限制了其推广和提升。类似的因法律法规不健全造成的问题还有很多,严重制约了环境影响评价制度作用的发挥。

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摘自:环境保护
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