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问责如何避免不问不责


□ 冯志峰

问责制仍存有问责主体单一、问责程序随意、免职官员复出不透明等问题,制约了问责效能的发挥

特约作者 冯志峰

近期,黑龙江哈尔滨和江苏丹阳接连发生“大桥垮塌”事件,使得官员问责制再度成为热点话题。

官员问责制,是对党政领导干部的执政行为和执政后果进行责任追究的制度,通过责任约束,规范公共权力的行使。从2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》、2004年《党政领导干部辞职暂行规定》、2005年《全面推进依法行政实施纲要》、2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》到2010年《行政监察法修正案(草案)》等一系列规定的颁布实施表明,党政领导干部问责制度日趋规范。

但是,从实际运作来看,问责制仍存有问责主体单一、问责程序随意、免职官员复出不透明等问题,制约了问责效能的发挥。为此,必须强化问责意识、固化问责程序、优化问责方法,确保问责制取得实效。

强化问责意识

理念是行动的先导。促进问责政治文化的发展,必须从政府权力的行使和民众权利的保障两个方面入手。

塑造科学发展理念。受2000多年封建专制统治思想的影响,有些党政领导干部已经形成了一种“官本位”的价值取向,并没有真正树立起“人民公仆”的理念。古希腊哲学家亚里士多德曾经说过,“道德是一种在行为中养成正确选择的习惯”。可见,道德建设可以为官员问责制的实施提供自律驱动。这就要求领导干部必须以科学发展观为指导,加强党政领导干部职业道德培训。通过强化“以人为本”执政理念,形成内在道德规范约束力,倍加珍惜人民赋予的公共权力,破除“官本位”,使权力回归公共服务的本位,兢兢业业履行“为人民服务”的职责。

树立官员担当精神。党政领导干部的一切权力来自人民。古语有云:“在其位、谋其政”。现今,领导干部更是应树立强烈的事业心和责任感,勇于担责,攻坚克难化解经济社会问题。习近平同志曾指出:“权力的行使与责任的担当紧密相连,有权必有责。是否具有担当精神,是检验每一个领导干部身上是否真正体现了共产党人先进性和纯洁性的重要方面。”“有权必有责,权责要对等”,要求以问责制为杠杆,使领导干部逐渐淡化和放弃“官本位”的传统观念,实现从“权力主体”向“责任主体”转变,使问责制成为科学执政、民主执政、依法执政的制度载体,提高党的执政能力。

培育公民法治意识。受传统政治文化强调等级观念的影响,民众没有自己是国家和社会主人的权利意识,也不知其权利与公共权力之间的关系,“事不关己、高高挂起”的政治冷漠症比较普遍。只要自身利益没有受到较大损害,就会忍让权力的滥用。为此,广泛普及“权为民所赋”理念,提升民众的政治素养,提高全社会问责意识,使问责文化内化于人们的“潜意识”中,形成新型政治文化氛围,为党政领导干部问责制的推行提供广泛厚实的政治文化底蕴。

固化问责程序

中国“问责”常常表现为一种“运动治理式问责”,带有相当的人治色彩。为提高问责科学化水平,党的十七大报告就已提出,“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”,必须重点设置责任追究制的程序,将国家现行的多种责任追究制有机地连接起来,按照“何人、因何事、向何种机关、以何种方式、承担何种责任后果”程序,从实体性问责走向程序性问责,实现由“人治问责”向“制度问责”转变。

界定问责客体。执行问责首先要明确问责对象,即承担责任的主体。问责应该是对包括行政官员在内的所有公共权力执掌者的问责。例如,对重大问题的决策通常是由党委研究、书记“拍板”,对党委领导问责就更加重要。总体而言,对于问责客体,不仅是行政系统的领导干部要负责和被问责,党委系统和相关系统的领导干部也应被纳入问责范畴;不仅是基层和下级领导干部被问责,上级领导干部也应承担相应的领导责任。

确定问责主体。问责主体指的是由谁来负责追究问责对象,可分为“同体问责”和“异体问责”。同体问责是指问责主体是党政系统内的人员,问责只是在系统内部进行。异体问责是指问责主体是在党政系统之外,主要包括人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、新闻媒体和公众对执政党和政府的问责以及法院对执政党组织和政府的问责等。人大是最重要的异体问责主体。人大通过行使质询权、调查权、罢免权和撤职权,使一些官员为了避免被罢免或撤职,主动提出引咎辞职。政治责任的涵义就是要对民意负责。

但是,由于缺乏相关理论基础与制度保障,中国对官员的问责主要采取“同体问责”的方式,是根据党管干部的原则,由组织人事部门和纪检监察部门提出问责意见,被问责的干部归哪一级管理,就由哪一级机关启动问责。

划定问责范围。问责范围的界定,应该以民意为参照,对涉及民众利益的决策、干部提拔使用、监督下属奉公守法、自身廉洁自律、用人失察等涉及公共利益的执政行为,都在可问责之列。因此,问责必须抓住根本,突出重点,形成事前、事中、事后问责的常规化、规范化,达到有效问责。避免“什么都问责,却什么都问不到”的局面。

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